№ 5 Март 2008 г.
Торговые дипломаты в Женеве не увидели сюрпризов в новом тексте проекта соглашения Раунда Доха по сокращению сельскохозяйственных субсидий и тарифов, который был представлен 8 февраля председателем переговорного комитета Крофордом Фалконером.
В этом проекте отмечено достигнутое в последние месяцы сближение позиций по ряду вопросов, особенно по вопросам доступа на рынки. В то же время, спорные ключевые показатели для общих процентных показателей сокращения уровня тарифов и субсидий остались почти неизменными по сравнению с предыдущим вариантом, представленным в июле 2007 г .
Маловероятно, что удастся прийти к согласию по этим политически чувствительным показателям (если согласие вообще возможно) без привлечения министров торговли к их обсуждению в комплексе с другими вопросами переговоров Раунда Доха, особенно касающимися торговли промышленными товарами.
Выступая на пресс-конференции после представления своего текста, Крофорд Фалконер заявил, что новый вариант проекта учитывает прогресс, достигнутый в ходе интенсивных неформальных консультаций, которые проводились с сентября 2007 г .
Некоторые положения, связанные с достигнутым прогрессом, Фалконер уже сформулировал ранее – в шестнадцати рабочих документах по конкретным вопросам, которые он начал распространять с ноября 2007 г . (см. «Мосты» декабрь 2007 – январь 2008 № 3, Интернет: http://trade.ecoaccord.org/news/wto/2008/0101.htm ).
По сравнению с предыдущим проектом соглашения неизменными остались и показатели, которые члены ВТО должны будут использовать для расчета сокращения предельно допустимых расходов на общие искажающие торговлю меры внутренней поддержки. Речь идет в основном об искажающих торговлю субсидиях, относящихся к так называемой «желтой корзине»; о выплатах «голубой корзины», не столь тесно связанных с производством; а также об уровне de minimis для искажающей торговлю поддержки – в ходе предыдущего раунда торговых переговоров для этого уровня было сделано исключение из требований к сокращению. В тексте указывается, что ЕС потребуется сократить потолок общих расходов на 75 или 85%. Соответствующие сокращения для США могут достигать 66 или 73%, что соответствует снижению до уровня 13–16,4 млрд долл.: оба эти ориентира превышают текущие расходы США, но они ниже предельных показателей расходов, которые до настоящего времени предлагались Вашингтоном. Фалконер объяснил это тем, что члены ВТО практически не обращались к обсуждению этих показателей с июля прошлого года.
Практически неизменными остались и показатели общей формулы сокращения тарифов: развитые страны должны будут сократить пошлины для высшего уровня формулы на 66–73%. Но пересмотренный вариант проекта соглашения включает новое требование для развитых стран: обеспечить минимальный средний уровень сокращения тарифов на 54%, даже если распределение тарифов по различным уровням формулы сокращения в ином случае привело бы к более низкому среднему уровню сокращения. Соответствующий показатель для развивающихся стран составляет 36%, что отвечает предложениям Группы–20 (группы развивающихся стран). Это меньше, чем предлагавшаяся в июльском проекте соглашения величина в 40%.
Значительным отличием от предшествующего варианта проекта соглашения стало то, что новый вариант полностью представлен в виде нормативно-правового документа. Июльская версия содержала непоследовательные вставки в тех областях, где позиции членов ВТО настолько различались, что председателю было сложно предложить компромисс. Все эти вставки теперь заменили возможными вариантами для потенциального соглашения по широкому кругу проблем. Хотя это отражает реальный прогресс в ходе переговоров, многочисленные показатели и положения все же остаются в квадратных скобках, что в тексте проекта соглашения указывает на отсутствие консенсуса.
Одним из примеров описанной выше ситуации является особый защитный механизм, которым смогут воспользоваться только развивающиеся страны для увеличения пошлин сверх связанных предельных уровней с целью защиты сельхозпроизводителей от резкого роста импорта и падения цен. Этот вопрос был предметом жестких дискуссий между сторонниками данных мер защиты из блока Группы–33 и странами-экспортерами, которые опасались ограничения доступа к иностранным рынкам.
В новом варианте текста Фалконер впервые попытался определить потенциальную нормативно-правовую структуру для этого инструмента. Тем не менее, во всех разделах текста встречаются многочисленные наборы показателей и возможных вариантов формулировок.
Например, Фалконер предусматривает различные ответные меры для случаев небольшого, умеренного и резкого роста импорта. Но при этом значительно различаются показатели роста импорта, позволяющие применять защитные пошлины, равно как и величины этих пошлин. В соответствии с одним из наборов показателей – для наиболее низкого роста импорта – повышение среднего объема импорта на 5–10% в течение трехлетнего периода является достаточным условием для приведения в действие дополнительных пошлин, достигающих 40 процентных пунктов или половины текущего связанного уровня (в зависимости от того, какая величина больше). В случае применения другого набора показателей, который в большей степени отвечает требованиям экспортеров, пошлины не должны применяться, пока рост импорта не достигнет 30–35% от исходного уровня (но даже в этом случае дополнительные тарифы не должны превышать 20 процентных пунктов или одной пятой связанного уровня).
Другие положения в квадратных скобках могут привести к ограничениям даже для наиболее высоких защитных тарифов в диапазоне максимальных связанных уровней тарифов, которые были установлены до начала Раунда Доха. Это стало еще одним камнем преткновения для импортеров и экспортеров. Импортеры утверждают, что из-за подобных ограничений защитные меры будут безрезультатны. Подобные ограничения распространяются и на меры защиты от падения цен, которые предположительно можно будет вводить в действие при падении цен на 30%: дополнительные пошлины будут недостаточными для покрытия разницы между новыми ценами импортных товаров и средними ценами.
Еще одно положение в квадратных скобках предусматривает, что наименее развитым странам, от которых в ходе текущего Раунда не требуется осуществлять сокращение тарифов, будет разрешено вводить защитные пошлины, превышающие связанные уровни, установленные до Раунда Доха, примерно на 20 процентных пунктов. Это положение распространяется и на малые страны с уязвимой экономикой, хотя и с ограничениями.
Кроме того, текст Фалконера предусматривает, что защитные пошлины будут устанавливаться на уровне выше действующего, а не сверх максимальных связанных уровней. Некоторые участники переговоров уже отмечали, что уровни действующих тарифов часто намного ниже максимально допустимых связанных уровней, поэтому им не нужен механизм защиты для повышения тарифов в пределах максимальных связанных уровней.
Фалконер предложил два возможных варианта для продолжительности периода действия дополнительных пошлин: до конца календарного года или же на период в 6 или 12 месяцев после приведения защитного механизма в действие. Он также предусмотрел вариант, в соответствии с которым особый защитный механизм прекратит свое действие в конце периода реализации обязательств Раунда Доха, однако против этого выступает Группа–33.
Так называемые особые продукты, для которых только развивающиеся страны смогут использовать менее жесткие требования к сокращению тарифов (по соображениям продовольственной безопасности; для обеспечения источниками средств к существованию и развития сельских районов), были одним из наиболее спорных вопросов на переговорах. Вопрос о степени охвата для соответствующих исключений привел к разногласиям между чувствительными к импорту странами Группы–33 и экспортерами, опасающимися сокращения своих возможностей на зарубежных рынках, причем на стороне последних наиболее активно выступали США.
Нынешний проект документа исходит из предположения о возможном консенсусе: развивающимся странам разрешат отнести к особым продуктам минимум 8% своих сельскохозяйственных тарифных позиций без упоминания каких-либо индикаторов продовольственной безопасности и обеспечения источниками средств к существованию. Предлагается также и максимум (подлежащий согласованию) на уровне 12 или 20% для дополнительных позиций, увязанных с индикаторами, которые должны подтвердить соответствие продукта критериям отбора.
Приведенные в квадратных скобках показатели предусматривают различные возможные варианты тарифного режима для таких продуктов. Для шести процентов всех тарифных позиций предполагается использовать сокращение на 8 или на 15%. Для других шести процентов позиций – показатель сокращения в 12 или 25%. Возможна также и третья категория для восьми процентов тарифных позиций, которая может частично заменить первые две категории, или охватить 20% от числа тарифных позиций. Эту третью категорию предлагается полностью исключить из требований к сокращению тарифов. В качестве альтернативы существует возможность прямого запрета на полное исключение особых продуктов из требований к сокращению тарифов.
Предыдущий – июльский – проект соглашения включал лишь минимальные конкретные положения по особым продуктам и в большей степени касался разногласий между членами ВТО по этому вопросу. Впоследствии Фалконер предложил отнести особые продукты к двум различным категориям, причем для каждой категории предусматривались бы минимальные, максимальные и средние показатели сокращения тарифов, а кроме того для отдельных продуктов первой категории предусматривался бы вариант полного исключения из требований к сокращению тарифов.
К обновленному проекту соглашения прилагается список индикаторов, который повторяет предложения, представленные Группой–33. Экспортеры полагают, что эти индикаторы должны распространяться даже на минимальные льготные показатели для особых продуктов.
Проект предусматривает проявление большей гибкости в отношении недавно присоединившихся к ВТО стран, например, более широкий круг особых продуктов и меньшие показатели сокращения тарифов. Источники утверждают, что это является попыткой учесть особые потребности Китая.
В новом тексте председателя не решен важный вопрос об уровне конкретизации при отнесении продуктов к категории чувствительных (как для развитых, так и для развивающихся стран). На такие продукты будут распространяться менее жесткие требования к сокращению тарифов в обмен на расширение импортных квот. Кэрнская группа экспортеров сельскохозяйственной продукции поддерживает отбор продуктов на более общем уровне (шестизначный числовой код тарифной классификации), в связи с чем постоянно конфликтовала с такими импортерами, как ЕС, которые требовали разрешить отбор продуктов на более детализированном уровне (восьмизначный числовой код тарифной классификации), чтобы не расходовать свои ограниченные квоты на защиту товарных продуктов, которые к особо чувствительным не относятся. Проект документа включает обе точки зрения в качестве альтернативных вариантов.
Участники переговоров от Кэрнской группы приветствуют включение нового требования, предусматривающего получение результатов расчетов для расширения квот перед принятием рамочного соглашения по модальностям. Сейчас в тексте указывается, что результаты расчетов должны быть неотъемлемой составной частью модальностей.
В тексте уточняется, что члены ВТО, которые поддерживают тарифы на уровне выше 100% для более чем четырех процентов от количества тарифных позиций (в июльском варианте проекта соглашения предлагалась величина в пять процентов), должны будут взамен расширить импортные квоты на некоторую (неуказанную) долю от внутреннего потребления. Это требование компенсирует отсутствие абсолютного показателя для допустимого потолка тарифов: последнее предложение столкнулось с активным противодействием со стороны таких чувствительных к импорту стран, как Япония и ЕС.
В новом тексте приводится два варианта для особых защитных сельскохозяйственных мер – уже существующего инструмента для защиты от резкого роста импорта, который используется главным образом развитыми странами.
Один из возможных вариантов – незамедлительную отмену этих мер – поддерживает Кэрнская группа, но против него до последнего времени выступал ЕС (см. «Мосты» декабрь 2007 – январь 2008 № 3, Интернет: http://trade.ecoaccord.org/news/wto/2008/0101.htm ). Сейчас в тексте предусматривается вариант, позволяющий развитым странам первоначально использовать такие меры для не более чем полутора процентов тарифных позиций – до введения дальнейших ограничений на их применение и до возможной ликвидации этих мер после истечения определенного числа лет.
Переговорные мандаты по либерализации торговли тропическими продуктами и по учету последствий эрозии преференций привели к противостоянию сторонников либерализации из стран Латинской Америки и группы стран Африки, Карибского и Тихоокеанского бассейнов (АКТ), которые привыкли к преимуществам преференциального доступа на основные рынки, особенно в торговле бананами и сахаром.
В тексте председателя предлагаются различные варианты по этим двум вопросам и приводятся перечни продуктов для мандата каждой группы стран. Один из вариантов предусматривает отмену тарифов ниже 25% для тропических продуктов, при этом тарифы на остальные продукты должны сокращаться на 85% и товары из перечня тропических продуктов не могут классифицироваться как чувствительные. Другой вариант предусматривает распространение наиболее высокой ставки сокращения тарифов в соответствии с требованиями стандартной формулы на большинство тропических продуктов с тарифами свыше 10%, даже если эти продукты в ином случае и не попадали бы в категорию тарифов для максимального сокращения.
Что касается эрозии преференций, то один из предложенных в тексте вариантов предусматривает отсрочку на 10 лет для сокращения тарифов на подверженные эрозии преференций продукты (это соответствует позиции Группы АКТ). Другой вариант предусматривает более длительный период реализации для сокращения тарифов на продукты, на долю которых приходится значительная часть сельскохозяйственного экспорта пользующихся преференциями стран при доступе на рынки соответствующих импортеров.
Все эти предложения – лишь небольшой шаг вперед к выходу из тупика, в котором оказались оба лагеря: приведенное в квадратных скобках положение указывает, что в случае совпадения продуктов в списках по либерализации и по эрозии преференций преимущество должны получить соображения либерализации, за исключением ограниченного числа конкретных продуктов, по которым участники переговоров еще должны прийти к соглашению. Неудивительно, что бананы и тростниковый сахар включены в списки тропических продуктов и в области либерализации торговли, и в области эрозии преференций.
Положения проекта соглашения по сокращению субсидий мало изменились по сравнению с июльским вариантом. В новом тексте уже нет квадратных скобок вокруг показателей сокращения расходов на субсидии «желтой корзины»: они должны составить 70% для ЕС, 60% для США и Японии и 45% для остальных стран.
Предусматривается несколько большее первоначальное сокращение субсидий в обязательствах ЕС и США: общей искажающей торговлю поддержки – на треть в первый день реализации, а мер поддержки «желтой корзины» – на неопределенную величину (ранее в скобках приводился показатель в 25%).
Участники переговоров пока работают над формулировкой положения об отнесении мер поддержки из «голубой корзины» к «желтой корзине» в случае, если превышены предельно допустимые показатели для «голубой корзины». Также еще не преодолены разногласия в отношении выплат «зеленой корзины»: споры вызывает формулировка, позволяющая время от времени продлевать базовый период для расчета объема не связанной с производством поддержки: некоторые страны полагают, что такие продления могут в конечном итоге создать для сельхозпроизводителей стимулы для увеличения производства, оказывая влияние на их ожидания. В тексте для этого предлагаются два возможных варианта. Более жесткий вариант позволяет продлевать отчетный период в прошлое, достаточно далеко, чтобы это не оказывало влияния на ожидания или решения производителей (этот вариант не поддерживает ЕС). Менее жесткая формулировка позволяет продлевать отчетный период, если это не оказывает влияния на ожидания производителей и на их решения по производственным вопросам. По имеющимся данным, такие страны, как Аргентина, склоняются в пользу формулировки июльского проекта соглашения, в соответствии с которой продление отчетного периода допускается, если объем помощи остается неизменным или сокращается. Кроме того, председатель предложил предоставить развивающимся странам больше возможностей для гибкости в учете выплат «зеленой корзины» на поддержание запасов пищевых продуктов, против чего ранее возражали некоторые страны-экспортеры Кэрнской группы.
В то время как предельный срок для устранения экспортных субсидий для развитых стран был уже давно установлен ( 2013 г .), в новом варианте проекта соглашения предлагается также, чтобы развивающиеся страны отказались от такой поддержки к концу 2016 г .
После ознакомления участников переговоров с текстом и консультаций со столицами и партнерами по переговорным коалициям, будет проведена неформальная встреча всех членов ВТО для обмена впечатлениями о документе, а также дополнительные консультации с участием 37 приглашенных делегаций, представляющих на переговорах различные группы интересов.
Прогресс в ходе таких консультаций в «комнате Е» может привести к началу горизонтального процесса с участием ведущих переговорщиков, которые обсудят компромиссы между различными секторами – главным образом это касается тарифов на промышленные товары, а также, возможно, сектора услуг. Результатом переговоров, как ожидается, станет мини-встреча на уровне министров – она намечена ближе к Пасхе, которую в этом году католики отмечают 23 марта. На этой встрече министры смогут принять окончательные решения, необходимые для доработки соглашения по модальностям.
Некоторые делегации уже выражали свое скептическое отношение к будущей встрече, но это касалось лишь темпа и структуры переговоров. Один из участников переговоров говорил, что его «настораживает график повестки дня, навязанный извне». По его мнению, делегатам может потребоваться больше времени, чтобы проконсультироваться со своими столицами и обсудить проект документа в процессе неформальных консультаций под руководством Фалконера. Другие переговорщики указывали на большое количество нерешенных вопросов (по подсчетам одного из участников, в тексте остаются 235 положений в квадратных скобках) и предлагали не спешить с приглашением министров в Женеву.
Многие из остающихся нерешенными вопросов (например, реформа выплат «голубой корзины» и регулирование тарифных квот) техническим экспертам и участникам переговоров необходимо будет доработать, прежде чем на рассмотрение министров можно будет вынести приемлемо ограниченный список вопросов для принятия окончательных компромиссных решений. Если не удастся согласовать многие из остающихся переменных величин в переговорах по сельскому хозяйству, то министрам будет сложнее прийти к соглашению.