Январь- февраль 2009 г. Выпуск 1
В январе 2009 г . прекращение Россией поставок газа на Украину в связи с окончанием контракта на поставку в истекшем году и незаключением нового привело на несколько дней к полной остановке транзита российского газа в Европу через украинскую территорию. Спорную ситуацию удалось разрешить, однако остается актуальным поиск новых аргументов и путей ее урегулирования – в особенности на многостороннем уровне, и в частности среди принципов и обязательств ВТО.
Корни газового конфликта между Россией и Украиной кроются в советском прошлом двух стран: после распада СССР Украина исторически пользовалась льготами на покупку природного газа как обладательница важнейших экспортных трубопроводных артерий в Европу. Возможно, такие льготы российское руководство сохраняло отчасти и как инструмент влияния на бывшую братскую республику. Этот инструмент оказался неэффективен и не смог спорить с законами спроса и предложения.
Первая напряженная ситуация в связи с поставками газа на Украину возникла в феврале 1993 г ., когда глава «Газпрома» впервые пообещал прекратить поставки в связи с задолженностью Украины по оплате газа. Но возникшие трения удалось быстро уладить и никаких отключений не произошло.
Со сменой внешнеполитического вектора Украины после «Оранжевой революции» 2004 г . стало очевидно, что более чем трехкратная разница в цене газа для украинских и западноевропейских потребителей уже не устраивает Россию. Однако непосредственным толчком к тому, что вскоре назвали «газовой войной», стало предложение Украины повысить с 2006 г . транзитный тариф: «Газпром» на него согласился при условии повышения цены газа для украинских потребителей до среднеевропейского уровня (с учетом естественной разницы в цене доставки до потребителя). Переговоры продолжались с весны до конца 2005 г ., выйдя на самый высокий уровень, но так и не привели к компромиссу: с 1 января 2006 г . поставки газа на Украину были прекращены – правда, при сохранении транзитных экспортных поставок. Через три дня «газовой блокады» был подписан договор о более высоких, чем прежде, цене газа и тарифе на транзит.
Ощущения удовлетворения у обеих сторон не возникло: скорее всего, из-за понимания того факта, что Украина получает не просто российский газ, а смесь из газа с российских месторождений и закупленного РФ с туркменских месторождений, причем последний ощутимо дешевле первого. Напряженность вызывают попытки диверсифицировать источники газа путем прямой договоренности с Туркменистаном, которые предпринимаются украинским руководством регулярно, но безуспешно.
В первые дни 2009 года многие газеты Евросоюза опубликовали заметки о «газовом дежа-вю». В те же самые морозные дни, что и в 2006 г ., в ЕС вновь почувствовали нехватку газа – в особенности острой она оказалась у потребителей из соседних с Украиной восточноевропейских стран, где за истекшие три года так и не были созданы резервные подземные газохранилища (несмотря на то, что рекомендация об их строительстве содержалась в подготовленном в 2006 г . в ЕС специальном документе по энергобезопасности).
Причиной закрытия Украиной доступа к газопроводам и срыва российских поставок вновь стали сложности в достижении договоренностей о цене газа для Украины и транзита через украинские трубы для РФ. Но принципиальное отличие конфликта этого года заключается в том, что впервые за свою более чем тридцатилетнюю историю газотранспортная система
Украины (одна из крупнейших в мире) несколько суток работала автономно: такая ситуация стопроцентного отказа от транзита для Европы уникальна.
Как и в 2006 г ., решение проблем ценообразования и разблокировки газовой трубы было найдено лишь на уровне первых лиц обоих государств, хотя и в тесном взаимодействии с руководством газовых компаний РФ и Украины. Это лишний раз подтверждает высокую степень политизации газового конфликта и факт привнесения политических соображений в чисто экономические итоговые договоренности. К сожалению, устойчивость и прозрачность найденного компромисса получилась весьма низкой: об этом свидетельствуют возникшие сразу же после подписания договоренностей об урегулировании конфликта громкие разногласия по поводу их приемлемости внутри руководства Украины. Нет гарантий, что знакомый сценарий газового кризиса не будет разыгран вновь.
С обеих сторон были сделаны попытки апеллировать при разрешении конфликта к развитым странам и выдвинуть проблему на международный уровень. Однако некоторые простейшие меры так и не были предприняты: например, не налажен нормальный контакт между диспетчерами газотранспортных систем РФ и Украины и не осуществлена их синхронизация.
Многие национальные и международные эксперты оценили нынешнюю ситуацию как подрывающую доверие потребителей из ЕС к обеим сторонам конфликта. В прессе поднимались достаточно сложные внутренние вопросы – неэффективность и коррумпированность компаний-посредников, принадлежность и стоимость партий газа в украинских хранилищах, попытки руководства двух стран произвести размен политических карт в ущерб интересам налогоплательщиков.
«Газпром» в связи с блокировкой поставок понес многомиллионные убытки и рискует потерять еще больше в случае предъявления компании исков за неисполнение долгосрочных обязательств по поставкам газа.
В 2006 г . европейские страны впервые громко заговорили о том, что серьезная энергозависимость от РФ угрожает устойчивости энергетической сферы ЕС и что необходимо уделять больше внимания дифференциации энергопоставок – как с точки зрения их источника, так и с точки зрения транзитных маршрутов. В нынешнем году на очередном витке «газовой напряженности» в ЕС больше говорится о необходимости интенсифицировать, например, подготовительную работу по проекту газопровода из Средней Азии «Набукко». Представители Европейской Комиссии в январе официально заявили о намерении вложить 3,5 млрд евро в развитие европейской сети поставок газа и электроэнергии, и особенно – связок с наиболее пострадавшими от последнего конфликта странами.
По завершении нынешнего этапа «газовой войны» на различном уровне раздаются слова о том, что коренной перелом в ситуации невозможен без ее «интернационализации». Оксфордский профессор Д. Хельм в бюллетене Центра европейских реформ ( см. его статью на сайте www.cer.org.uk/articles/64_helm.html ) удивляется тому, что ЕС направляет столько усилий на попытки склонить Россию к либерализации и приватизации своих энергоресурсов и энергетического рынка, хотя логичнее было бы сосредоточиться на скорейшем превращении рынков стран ЕС в единое энергетическое пространство с общей инфраструктурой и внешней энергетической политикой.
Сотрудник Европейского совета по внешним связям Э. Вильсон ( см. сайт http://ecfr.eu/content/profile/C33 ) предлагает использовать для разрядки российско-украинской напряженности в газовом вопросе механизмы Энергетической хартии. И Россия, и Украина являются участницами этой декларации (хотя РФ в отличие от Украины не ратифицировала Договор к Энергетической хартии, ДЭХ), поэтому могут быть вовлечены в создание нового специального соглашения по устойчивому и гарантированному транзиту в рамках Хартии, Протокола по транзиту. Однако существует и другой вариант – создание нового международного механизма для регулирования энергетической торговли (и торговли газом, в частности): представители «Газпрома», российские чиновники и некоторые эксперты полагают, что Энергетическую хартию не стоит использовать для решения подобных конфликтов, т. к. пока она не справляется с существующими проблемами и не содержит механизмов, регулирующих долгосрочные контракты на поставку энергоносителей.
Руководство Хартии в разгар нынешнего спора заявляло лишь, что коммерческие разногласия не должны нарушать принцип бесперебойности транзита. Комментариев относительно соответствия украинской позиции в газовой конфликте обязательствам этой страны по ратифицированному ею ДЭХ высказано не было.
С 1998 г . ДЭХ синхронизирован с принципами и правилами Всемирной торговой организации. Поскольку Украина уже является членом ВТО, а Россия ведет переговоры о присоединении к этой организации и отношение к ВТО среди участников российского газового рынка менее настороженное, чем к ДЭХ, возможно использовать для стабилизации российско-украинской газовой торговли именно принципы ВТО.
С украинской стороны к этому есть все предпосылки: Украина взяла на себя обязательство руководствоваться статьей V ГАТТ–1994 при транзите энергетических товаров. Кроме того, она является одной из немногих стран, гарантировавших свободный доступ иностранных поставщиков к трубопроводному транспорту: при вступлении в ВТО она взяла на себя обязательство соблюдать принцип недискриминации в регулировании доступа и использования трубопроводной сети в рамках технической возможности этой сети независимо от происхождения, места назначения или собственности на транспортируемый продукт, а также не чинить никаких необоснованных задержек, ограничений или сборов при транспортировке ( см. обязательства Украины по услугам в бюллетене « МОСТЫ » за июнь 2008, http://trade.ecoaccord.org/bridges/8/7.htm ).
Что касается России, то и ее экономическим интересам отвечает стабильность, прозрачность и предсказуемость энергопоставок и доходов от них. Для большей устойчивости европейской энергетики и учета интересов и продавцов энергоресурсов, и их потребителей, и стран-транзитеров было бы целесообразно провести международные дискуссии по вопросу многостороннего регулирования этого сектора с привлечением всех заинтересованных сторон: российских и украинских газовых и транспортных компаний, правительственных чиновников, экспертов из стран СНГ и дальнего зарубежья, а также представителей организаций гражданского общества.