Новости ВТО

Вопрос о том, насколько правила ВТО регулируют торговлю сельскохозяйственной и пищевой продукцией, содержащей генетически модифицированные организмы (ГМО), представляет особый интерес для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. В данной статье предпринята попытка прояснить этот вопрос, пролив свет на многообразие правил, которые могут применяться в случае, если у страны-импортера имеется озабоченность по поводу генетически модифицированных продуктов (ГМ-продукты). Эта статья, однако, не направлена на предоставление юридического толкования обязательств стран в рамках ВТО.

Ряд соглашений ВТО применяется к ГМ-продуктам

Широкая коммерциализация ГМ-продуктов берет свое начало в 1996 г., через два года после учреждения ВТО. Соответственно, торговые правила, согласованные в рамках Уругвайского раунда (1986-1994 гг.), не содержали отдельных норм для таких продуктов. Тем не менее, вопрос использования правительством мер, ограничивающих импорт товаров, которые могут навредить здоровью человека, животных и растений (и при рассмотрении в более широком смысле – окружающей среде), сыграл большое значение в ходе переговоров Уругвайского раунда. Среди принятых договоренностей: Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер (Соглашение по СФС), рассматриваемое как значительный шаг вперед в этой сфере, поскольку оно более точно определило условия, при которых правительства могут ограничивать импорт; Соглашение по техническим барьерам в торговле (Соглашение по ТБТ), которое касается технических регламентов и стандартов, включая правила маркировки товаров, и оценки соответствия продукции установленным требованиям; Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности, которое применяется, в частности, в случае патентоспособности конкретного ГМ-продукта. Кроме того, торговля ГМ-продукцией регулируется основными статьями ГАТТ (они инкорпорированы в ВТО как ГАТТ-1994), которые применяются ко всей торговле товарами.

Общие обязательства, предусмотренные в ГАТТ-1994, служат отправной точкой для рассмотрения вопросов регулирования ГМ-продуктов. Ни одно из положений ГАТТ-1994 не обязывает какую-либо страну разрешать выращивание ГМ-культур на своей территории. Даже если фермеры этой страны хотели бы производить ГМ-культуры, но не могли бы это делать из-за установленного правительством запрета, они не смогли бы оспорить эту правительственную меру. Правила ВТО применяются только к торговле между странами. Большинство торговых правил по своей природе являются ограничениями, которые применяются правительствами стран-импортеров. Таким образом, основные правила ГАТТ-1994 применяются к импорту ГМ-продуктов. Среди них, в частности, положение, которое предусматривает, что страна-импортер не может предоставить товару определенного поставщика (члена ВТО) менее благоприятный режим, чем тот, который предоставляется аналогичным товарам других поставщиков. Импортируемый продукт, попав на рынок, не должен находиться в более неблагоприятном положении, чем аналогичные продукты, произведенные на внутреннем рынке. Таким образом, дискриминация продуктов, например, соевых бобов определенных поставщиков, может являться нарушением положения о режиме наибольшего благоприятствования (статья I ГАТТ-1994), а любое дополнительное тестирование или маркировка импортируемых продуктов может нарушать принцип национального режима (статья III ГАТТ-1994).

Хотя принципы понятны, практика их применения может быть более сложной. Предположим, что две страны, экспортирующие соевые бобы, конкурируют за один и тот же рынок и что одна из них продает модифицированные бобы. Вопрос в том, может ли страна-импортер запретить импорт модифицированных бобов, но продолжать импорт немодифицированных бобов? Являются ли два вида этих продуктов «аналогичными товарами» в понимании ГАТТ-1994?

ВТО, также как и ГАТТ до этого, столкнулась с трудностями при определении понятия «аналогичные товары», хотя этот термин несколько раз встречается в статьях ГАТТ. Должно ли основное внимание уделяться: (1) физической природе продукта или (2) степени, до которой рассматриваемые продукты могут выполнять аналогичные или похожие функции на определенном рынке (критерий конечного назначения товара), или (3) степени, до которой потребители готовы использовать эти продукты для осуществления этих функций (критерий оценки вкуса и привычек потребителей), или же (4) различиям в тарифной классификации этих товаров?

Если схожесть физических характеристик продукта является основным фактором, тогда соевое масло из ГМ-культур, например, может действительно считаться «аналогом» (причем неотличимым) того же продукта, произведенного не из генетически модифицированных бобов. Но если бы тест на определение аналогичности двух продуктов заключался в том, чтобы установить, рассматривают ли потребители в стране-импортере эти продукты как достаточно разные, тогда может быть сложнее заключить, что они действительно являются «аналогичными товарами», даже если они относятся к одной тарифной позиции.

Кроме того, может возникнуть ситуация, когда торговый режим, предоставляемый импортируемым ГМ-культурам, является более ограничительным, чем режим, применяемый по отношению к немодифицированным конкурирующим продуктам, произведенным на внутреннем рынке. В таком случае остается возможность того, что третейская группа Органа по разрешению споров ВТО может посчитать такую меру нарушением статьи III ГАТТ-1994.

Рассмотрев сложности, связанные с установлением нарушения режима наиболее благоприятствуемой нации и национального режима, следует перейти к национальным правилам, регулирующим импорт и оборот ГМ-продуктов. На эти правила распространяется действие Соглашения по СФС, которое применяется к мерам, разработанным «для защиты жизни и здоровья людей или животных ... от рисков, возникающих от добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов в пищевых продуктах, напитках или кормах», а также «для предотвращения или ограничения другого ущерба ..., причиняемого проникновением, укоренением или распространением вредителей» (абзац 1 Приложения А Соглашения по СФС).

Например, это Соглашение могло бы применяться к регулированию, запрещающему или ограничивающему импорт генетически модифицированной кукурузы или соевых бобов, если бы эта мера была направлена на защиту здоровья человека или ограничение ущерба, причиняемого укоренением вредителей.[1] Такая торговая мера члена ВТО должна соответствовать Соглашению по СФС. Самым главным положением является требование статьи 2, согласно которой мера должна быть «основана на научных принципах и не оставаться в силе без достаточного научного обоснования».[2]

Один вариант, позволяющий выполнить данное условие, – использование международных стандартов при разработке правил, регулирующих импорт товаров. Соглашение по СФС особенно поощряет использование стандартов, установленных Комиссией «Кодекс Алиментариус» (Кодекс) – органом, совместно управляемым ФАО и ВОЗ. В рамках Кодекса создана рабочая группа, рассматривающая проблемы, связанные с оценкой риска ГМ-продуктов.[3] Однако Кодексу еще только предстоит разработать свод стандартов для ГМ-продуктов, который будет приемлем для его стран-участниц. И даже если бы эти стандарты Кодекса уже существовали, неясно, сколько стран решили бы их соблюдать. Таким образом, в условиях отсутствия международного стандарта, ограничения импорта ГМ-продуктов или материалов, которые не основаны на научных принципах и не имеют научного обоснования, будут уязвимы в случае торгового спора.

Как только продукт импортирован в какую-либо страну, его распространение регулируется местными правилами. В частности, от продавцов ГМ-продуктов могут потребовать нанесения соответствующей маркировки, информирующей покупателей. Правила маркировки товаров главным образом подпадают под регулирование Соглашения по ТБТ.[4] Каждая страна решает, требовать ли от импортеров добровольного или обязательного нанесения маркировки о содержании ГМО в продуктах, однако мера, предусматривающая маркировку, должна соответствовать положениям Соглашения по ТБТ. В частности, такая мера должна иметь законную цель и не должна ограничивать торговлю в большей степени, чем это необходимо для достижения этой цели. Дискуссии о том, следует ли принять международные стандарты для маркировки ГМ-продукции, проводятся, в частности, в Комитете по маркировке пищевых продуктов Кодекса. На сегодняшний день существуют разногласия внутри самого Кодекса относительно того, должна ли маркировка быть добровольной или обязательной.

Ряд описанных выше вопросов обсуждался при рассмотрении одного торгового спора в ВТО. В 2003 г. США обжаловали европейскую систему одобрения биотехнологических продуктов, поскольку она была настолько медленной, что фактически представляла собой мораторий. Кроме того, США пожаловались на защитные меры, принятые несколькими странами-членами ЕС и направленные на запрет импорта и маркетинга этих продуктов. В жалобе содержались ссылки на несколько положений Соглашения по СФС, которые, по мнению США, были нарушены Евросоюзом. Третейская группа пришла к выводу, что ЕС действительно де факто ввел мораторий на большинство заявок, которые были в стадии рассмотрения на момент подачи жалобы в Орган по разрешению споров. Также было установлено, что мораторий стал результатом решения ЕС по процедуре одобрения заявок, а не являлся мерой, направленной на обеспечение санитарной или фитосанитарной защиты, на которую распространялось бы Соглашение по СФС. Однако третейская группа решила, что процесс одобрения был осуществлен с «излишней задержкой» в нарушение этого Соглашения. Кроме того, было установлено, что защитные меры стран-членов ЕС не могут быть оправданы как временные ограничения, вызванные недостатком достаточных научных данных о продуктах, и что эти меры не были основаны на оценке риска как того требует статья 5 Соглашения по СФС.[5] Доклад третейской группы был утвержден в ноябре 2006 года. Впоследствии ЕС завершил процедуры одобрения нескольких продуктов, но США до сих пор считают задержку проведения процедур непозволительной.

Хотя третейская группа пояснила, что правительства обязаны рассматривать заявления об одобрении продуктов в разумные сроки, она не дала ответы на более фундаментальные вопросы. Доклад третейской группы не отвечает на вопрос о том, являются ли ГМ-продукты и традиционные продукты аналогами в рамках правил ВТО. Также третейская группа не разъяснила, соответствуют ли сами правила ЕС положениям Соглашения по СФС. Кроме того, группа не сделала каких-либо заявлений, которые могли бы указать, являются ли ГМ-продукты безопасными. Вопросы, которые возникли после вынесения решения по этому спору, включают требования о разделении генетически модифицированных и немодифицированных культур, допустимый уровень «побочного присутствия» ГМ-материалов и стоимость тестирования на наличие в продуктах ГМО.

С практической точки зрения импортеры ГМ-ингредиентов стоят перед выбором между двумя конкурирующими путями. Один путь основывается на том, что наука еще должна доказать какие-либо губительные последствия потребления ГМ-продуктов для здоровья человека. Случайная утечка ГМ-материалов может представлять некоторые проблемы для окружающей среды или для других видов сельского хозяйства, таких как органическое производство, однако запрет импорта не может считаться мерой, наименее вредящей торговле. Добровольная маркировка позволяет потребителям узнать о методах производства продукта, если они в этом действительно заинтересованы.

Второй путь – это «принцип предосторожности», основанный на том, что научные доказательства еще не достаточны для того, чтобы быть уверенными в долгосрочных последствиях ГМ-продуктов. Согласно этому взгляду, жесткое регулирование импорта и обязательная маркировка – это необходимые меры и ограничения на внутреннее производство, которые обоснованны до тех пор, пока не прояснятся вопросы безопасности и влияния ГМО на окружающую среду. Такой подход, при тщательной проработке, мог бы устоять в случае споров в ВТО, однако меры регулирования должны соответствовать Соглашению по СФС и Соглашению по ТБТ.

Надеемся, что некоторое сближение между этими двумя подходами станет возможным в скором будущем и будет полезно тем странам, которые находятся в процессе разработки своего нормативного регулирования в этой области.

Тим Джослинг – старший научный сотрудник Института исследования международных проблем им. Фримена Спольи, Стэнфордский университет

[1] Возможно, необходимо установить потенциальные риски, связанные с применением положения о «добавках, загрязняющих веществах, токсинах или болезнетворных организмах» к ГМ-продуктам. Предположительно, стране-экспортеру пришлось бы доказывать, что Соглашение по СФС могло бы применяться в данном случае. Таким образом, вопрос о том, входит ли импорт ГМ-продуктов в сферу регулирования Соглашения по СФС или Соглашения по ТБТ, по-прежнему является предметом разногласий в ВТО.

[2] В параграфе 7 статьи 5 есть положение, позволяющее вводить временные ограничения при «недостаточности» научного обоснования. В таких случаях страна, применяющая временную меру, обязана «стремиться получить дополнительную информацию», необходимую для проведения объективной оценки риска.

[3] Международное эпизоотическое бюро и Международная конвенция по карантину и защите растений создали рабочие группы по вопросу ГМ-продуктов, однако не разработали каких-либо специальных международных стандартов.

[4] Однако маркировка, предупреждающая о влиянии товара на здоровье, регулируется Соглашением по СФС.

[5] Аргумент о недоступности научного обоснования был в некоторой степени ослаблен тем, что Европейское агентство по безопасности продуктов питания пришло к выводу о том, что ГМ-продукты не представляли серьезного вреда здоровью человека.

Правила ВТО и торговля продукцией, содержащей ГМО