04.05.2007
В стремлении склонить членов ВТО к изменению своей переговорной позиции, Председатель зашедших в тупик переговоров раунда Доха по сокращению тарифов на ввоз сельскохозяйственной продукции и снижению размеров субсидий, выплачиваемых отечественным производителям, опубликовал 30 апреля документ с изложением параметров возможного соглашения по целому ряду вопросов переговорного процесса.
Говоря прямым текстом, к которому редко прибегают при переговорах, постоянный представитель Новой Зеландии в ВТО Крофорд Фальконер (Crawford Falconer) подчеркнул, что странам-членам ВТО и группам стран придется отказаться от своих традиционных точек зрения ради возможности заключить соглашение. Например, он указал на то, что США придется пойти на более серьезное сокращение размера субсидий сельскохозяйственным производителям, чем было предложено, однако и ещё более серьезное сокращение указанных субсидий, на котором настаивает группа Г-20, представляется слишком жестким требованием. Что касается ЕС, Японии и стран группы Г-33, в которую входят развивающиеся страны, то для обеспечения защиты товаров от сокращения тарифов им придется довольствоваться меньшим количеством исключений.
Этот документ объемом 28 страниц ставит задачу «развития аппетита членов ВТО по принятию решений». Фальконер предложил свою собственную оценку возможного расположения «центра притяжения» для возможного заключения соглашения. Он охарактеризовал своё предложение как «практичную точку зрения на то, что представляется вполне достижимым», а не на то, что «справедливо или правильно или даже c точки зрения большинства». Он также выдвинул свои собственные инновационные идеи о том, как выйти из тупика.
Он призвал членов ВТО, в случае непринятия ими выдвинутых предложений, направить ему конкретные замечания относительно того, почему те или иные предложения документа могут не сработать, или дать свои собственные более эффективные предложения». Являясь постоянным представителем Новой Зеландии в ВТО, Фальконер, тем не менее, занимает в качестве посредника на переговорах нейтральную позицию.
Первые отклики на представленный документ были весьма сдержанными, что, по мнению работающих в Женеве представителей стран означает, что члены ВТО положительно отнеслись к данной инициативе. По словам одного делегата, уже хорошо то, что в ответ на эту инициативу страны члены ВТО не бросились «заряжать орудия». Вместе с тем, пресса сообщает о том, что в Токио и Нью-Дели оказались не очень довольны этим документом.
Торговые делегации направили документ в столице своих стран для дальнейшего анализа. Участники переговоров дали высокую оценку политическому мужеству председателя переговорной группы, который предпринял попытку пригласить членов ВТО к более честному обмену мнениями относительно своей окончательной позиции, рискуя при этом вызвать гнев различных членов ВТО.
Поскольку теперь страны стремятся завершить переговоры к концу текущего года (что, вероятно, потребует заключения до начала августовского периода отпусков рамочного соглашения по снижению уровня тарифов и субсидий), то Фальконер предупредил, что «если мы не добьемся серьезного прогресса в течение следующих нескольких недель, мы либо полностью потерпим неудачу, либо заморозим эту задачу на довольно длительное время, пока его не разморозит новое поколение, которое справится с этим лучше нас».
Документ, в котором рассматриваются оставшиеся проблемы переговорного процесса, будет распространен Фальконером на следующей неделе. Ответы, полученные Фальконером на оба документа, будут использованы им для подготовки нового текста потенциального соглашения.
В течение нескольких месяцев ЕС, США и Индия вели активные дискуссии о способах выхода из тупика переговоров по вопросу торговли сельскохозяйственной продукций, ведущихся в рамках раунда Доха. Брюссель и Нью-Дели настаивают на том, чтобы США снизили предложенный ими потолок субсидий, которые правительство США выдает своим сельскохозяйственным производителям. Вашингтон отвечает на это тем, что он пойдет на такое снижение только в том случае, если Индия и другие развивающиеся страны согласятся на расширение доступа на свои сельскохозяйственные рынки. Серия встреч, проведенная между этими странами с участием Бразилии, позволила добиться лишь частичного успеха, несмотря на общее стремление завершить работу по заключению соглашения к концу 2007 года (http://www.ictsd.org/weekly/07-04-18/story1.htm, BRIDGES Weekly, 18 April 2007). На этой неделе руководители делегаций этих четырех стран проведут встречу в Лондоне, на которой будет обсуждаться главным образом одни вопрос – торговля сельскохозяйственной продукцией.
В своем документе, Фальконер обратился к каждому аспекту не стихающих дебатов, указывая при этом пути возможного решения проблем.
По мнению Фальконера, другие члены ВТО «просто не смогут» принять нынешнее предложение США - снизить на 53% лимит американского правительства на оказание поддержки, искажающей торговые отношения. В этом случае уровень субсидий составит 22 млрд. долларов, что гораздо выше тех 19 млрд. долларов, которые США фактически выплачивают в настоящее время (при этом расходы могут сократиться при сохранении высоких цен на продукцию). С другой стороны, снижение лимита до уровня ниже 15 млрд. приведет к значительному увеличению продолжительности переговорного процесса. Поэтому наиболее реальной выглядит цифра между 19 и 15 млрд. долларов. Если руководствоваться предложением стран группы Г-20 по сокращению на 75% государственной поддержки производителей, искажающей торговые отношения, то объем государственных субсидий снизится тогда до 12 млрд. долларов. Если же снизить лимит на 68%, то уровень субсидий составит примерно 15 млрд. долларов.
ЕС придется предусмотреть сокращение субсидий на 70%, при этом приемлемым может оказаться сокращение от 75 до 80 процентов, в зависимости от исхода решения других аспектов переговорного процесса. Япония вполне может пойти на такое же сокращение, как и США.
В зависимости от наличия существующих обязательств, развивающиеся страны можно либо вообще освободить от сокращения размера государственных субсидий, либо разрешить им снизить размер своих весьма скромных субсидий на гораздо меньшую величину в течение более длительного периода времени.
В соответствии с «рабочим предложением» председателя переговорной группы размер субсидий США, входящих в «желтую корзину» и наиболее сильно искажающих торговые отношения, предлагается снизить на 60 процентов, а ЕС – на 70. По двум другим компонентам системы государственной поддержки, действующей в развитых странах и искажающей торговые отношения в целом, предлагается снизить лимит государственных расходов, отнесенных к категории «de minimis», на 50 процентов (от существующего в настоящее время уровня в 5 % от объема производства). Лимит на выплаты в рамках «голубой корзины» предлагается снизить с 5 до 2,5 процентов от объема производства. Предложен компромиссный вариант расчета базового периода 1995-2000 гг., который предпочитают большинство стран-членов ВТО, и периода 1999-2001 гг., который предпочитают США, поскольку именно в этот период у США были наиболее высокие расходы.
Рассмотрены различные варианты ограничения расходов на финансирование субсидий по конкретным видам товарной продукции или по предотвращению концентрации платежей лишь на ограниченный круг товарной продукции, как требовали отдельные страны. Однако до принятия какого-либо решения, странам-членам ВТО следует определить, насколько необходимо вводить такие лимиты: «Есть ли действительная готовность к введению тех или иных лимитом или нет».
В ответ на призыв африканских стран – производителей хлопка, страдающих от последствий выплаты американским правительством субсидий своим фермерам, члены ВТО уже договорились о том, что выплаты производителям хлопка должны быть сокращены более значительно, чем другие виды выплат. По мнению Фальконера, «сокращение хлопковых субсидий должно быть более значительным по отношению к общей формуле». Уровень государственной поддержки производителям должен быть сокращен где-то между предложением США (на 53 процента) и предложением стран Западной Африки (более 80 процентов), даже при относительно скромном общем сокращении.
Тарифы можно снизить на величину, которая представляет собой нечто среднее между предложениями США и ЕС. Вашингтон предлагает развитым странам снизить тарифы в среднем на 66 процентов. Брюссель в начале предлагал снизить тарифы на 39 процентов, но в дальнейшем звучали предложения сократить тарифы на 50 процентов, хотя официального предложения о том, как будет произведено такое сокращение, не поступало.
«Можно обоснованно предположить, что в итоге не возобладает ни одно из представленных предложений», - пишет Фальконер. «Центром притяжения может быть либо некая средняя величина, либо соглашения может и не быть вовсе». Группа Г-20, в которую входят развивающиеся страны, включая такие конкурентоспособные страны – экспортеры, как Бразилия и Аргентина, а также Китай и Индия, стремящиеся защитить свои позиции, предложили развитым странам снизить размер тарифов в среднем на 54 процента.
Сценарий, в основе которого лежит усредненное сокращение тарифов на величину свыше 50 процентов, вполне осуществим.
По мнению Фальконера, структура формулы сокращения тарифов будет основана на предложении группы Г-20. В соответствии с этим предложением, развитые страны сведут свои тарифные линии в четыре группы, при этом пошлины на наиболее защищенные виды товаров в первой группе (величиной свыше 75%) подвергнутся наиболее значительном сокращению.
«Самое важное, что задаст тон всем остальным действиям, заключается в том, что сокращение будет осуществлено в группе с наиболее высокими пошлинами», - заявил Фальконер. В этой группе тарифы могут быть сокращены на величину между предложением ЕС (60 процентов) и США (85 процентов). «Безусловно, я знаю о том, что соответствующие члены ВТО заявляют, что они ни в коем случае не изменят своей позиции», - отмечает Фальконер. «Не могу не заметить – и для этого особого дара предвидения не требуется, что такое изменение в конечном итоге все-таки произойдет… Одной стороне придется пойти на то, чтобы снизить свои требования, другой стороне придется согласиться на более значительное сокращение размера пошлин, в противном случае заключить соглашение будет невозможно».
После согласования величины сокращения тарифов в группе с наиболее высокими пошлинами, устанавливаются размеры снижения для группы с более низкими пошлинами. Меры эти не будут изолированы друг от друга. Некоторые члены ВТО согласятся на снижение тарифов в группе с высокими пошлинами только в том случае, если им будет известно, до какого уровня они смогут защитить свои «чувствительные товары» от полномасштабных последствий снижения размеров пошлин. Более того, придется пойти на заключение определенного соглашения для того, чтобы учесть требования стран, на которые приходится самая высокая доля тарифов на товары, отнесенные к первой группе. Ведь под воздействием формулы эти страны понесут непропорционально высокие потери. В качестве компромисса таким странам можно будет разрешить отнести к категории «чувствительных» дополнительное число товаров.
Что касается количества «чувствительных товаров», по которым развитым и
развивающимся странам будет разрешено производить менее значительное снижение
тарифов в обмен на создание новых тарифных квот, то она может быть между 1 и 5
процентами. США, группа Г-20 и Кэрнская группа настаивают на 1 проценте. НА
противоположном конце спектра, группа стран Г-10, которая характеризуется
высоким уровнем поддержки сельскохозяйственного производителя, требует 15
процентов. Со своей стороны, ЕС предлагает 8 процентов.
По мнению Фальконера, тарифы на «чувствительные» товары можно сократить примерно
на одну или две трети от стандартного сокращения. Члены ВТО могут прийти к
единому пониманию того, что более серьезные отклонения от формулы должны
компенсироваться более значительным увеличением размера квот. В документе
рассматривается несколько разных методов расчета размера расширения тарифных
квот в стремлении обеспечить баланс интересов будущих экспортеров и импортеров,
которые не стремятся к снижению. В соответствии с одним из таких методов,
странам будет разрешено снижать тарифные квоты на «чувствительные товары» на
меньшую величину, если большой объем соответствующего товара уже появился на их
рынке по ставкам, превышающим квоты.
Что касается «особых товаров», которые только развивающимся странам будет разрешено защитить от снижения тарифов по причине обеспечения продовольственной безопасности, обеспечения безопасности жизнеобеспечения и развития сельской местности, Фальконер отметил значительное расхождение позиций среди членов ВТО (смотри соответствующий материал в этом выпуске). И хотя другие направления переговоров представляются «объективно более важными», вопрос регулирования торговли особыми товарами способен потопить раунд Доха.
По мнению председателя переговорной группы, требование группы Г-33 о том, чтобы не менее 20 процентов тарифных позиций на сельскохозяйственные товары могли быть отнесены к категории «особые товары», не очень обоснованы, равно, как и требования об ограничении перечня таких товаров тремя или четырьмя тарифными позициями. Например, США официально требовали пять, что недостаточно даже для охвата таких товаров, как молоко или сливки.
Хотя Фальконер отметил, что «строго говоря, в количественном отношении между «чувствительными» и особыми товарами связи не прослеживается», количество особых товаров должно быть больше. Принимая во внимание указанную выше величину от 1 до 5 процентов для «чувствительных товаров», для особых продуктов можно вполне выделить от 5 до 8 процентов. Неофициально высказывались предложения о том, что в качестве компенсации развивающимся странам можно разрешить расширение перечня особых товаров за отказ от наделения определенных товаров статусом «чувствительных товаров».
В своем документе Фальконер подчеркивает, что члены ВТО имеют полное право не соглашаться с предложенной оценкой. Однако при этом он просит объяснить ему, каким образом можно достичь соглашения, если отбросить в сторону эти общие параметры. Фальконер настаивает, что по определению количественных параметров нужны конкретные подвижки в течение ближайших месяцев, если не недель. «Если даже это не заставит нас двигаться вперед, тогда нам придется быть честными перед собой. Либо мы вообще не согласуем конкретный параметр по «особым товарам» (поскольку любой параметр является «слишком высоким» для одной из сторон дебатов или «слишком низким» для другой стороны, что, собственно, и происходит в настоящий момент), либо мы никогда вообще не достигнем соглашения по этому вопросу».
Еще большее сомнение вызывает тот факт, что по мнению председателя мандат по особым товарам подразумевает, что требование о снижение тарифов распространяется на все категории товаров (примерно на 10-20 процентов). В отличие от этого, группа Г-33 предлагает вообще исключить половину особых товаров из требования о снижении тарифов.
Из-за наличия постоянных трудностей с достижением договоренностей в рамках многоуровневой формулы сокращения тарифов и различных исключений, направленных на защиту товаров от либерализации, в заключение своего документа Фальконер сделал «радикальное предложение». Развивающиеся страны могут вообще отказаться от данной формулы и групп различных уровней сокращения тарифов и забыть об исключениях для особых товаров. Вместо этого они могут пойти на прямое среднее сокращение тарифов параллельно с минимальным сокращением тарифов на свои наиболее чувствительные товары и более значительным сокращением по другим категориям товаров для обеспечения требуемого среднего уровня.
По мнению Фальконера, большинство развивающихся стран могут вполне справиться с этим простым и прямым подходом. При этом данная методика не является чем-то новым для переговоров в рамках ВТО, поскольку и развивающиеся и развитые страны использовали эту методику в рамках Уругвайского раунда. Тогда развитые страны снизили свои тариф в среднем на 36 процентов, а минимальное снижение тарифов составило 15 процентов. Для развивающихся стран эти цифры были соответственно 24 и 10 процентов. По мнению Фальконера использованная в рамках уругвайского раунда формула «может быть вполне использована для развивающихся стран».
Кстати, первоначальное предложение группы Г-20 относительно допуска на рынки (WT/MIN(03)/W/6), выдвинутое на Канкунской конференции министров в сентябре 2003 года, содержало призыв к развивающимся странам произвести общее среднее снижение тарифов при наличии минимального снижения. Однако в том предложении были также предложения об исключении особых товаров из требования о снижении тарифов.
В подготовленном Фальконером документе также рассматривались и другие вопросы переговоров. Были выдвинуты предложения по достижению компромисса на переговорах по экспортной конкуренции. Фальконер отметил, что задержка с завершением Раунда ставит под сомнение выполнение в 2013 году требования о прекращении субсидирования сельского хозяйства. Указав на начало 2009 года, как на возможный срок вступления в силу соглашения раунда Доха, он предложил, что страны могут ускорить решение вопроса о сокращении тарифов путем ликвидации полвины тарифов к концу 2010 года, и постепенно отказаться от оставшейся половины в течение следующих трех лет. Решение вопроса о продовольственной помощи находится в пределах досягаемости, хотя переход на оказание такой помощи в форме денежных средств в случаях, не связанных с чрезвычайными ситуациями, вряд ли возможен. Вместе с тем, он указал на то, что наличие соответствующих контрольных положений может свести к минимуму выброс продовольствия в товаропроводящую сеть.
Наиболее резко ответил на документ Фальконера японский министр сельского хозяйства Кацутоши Мацуока (Katsutoshi Matsuoka), который заявил журналистам в Женеве, что лимит в размере 5 процентов на количество «чувствительных» товаров является неприемлемо низким. По сообщению агентства новостей «Кюодо» со ссылкой на министра сельского хозяйства Японии, в этом случае Токио придется значительно сократить тарифы на более чем половину тарифных позиций своих наиболее защищенных товаров, в число которых в настоящее время входят рис, пшеница, сахар, молочные продукты.
По сообщению индийской ежедневной газеты «Экономик Таймз» (Economic Times), в Нью-Дели чиновники министерства торговли отрицательно отозвались об идее ограничить число особых товаров 5-8 процентами тарифных позиций. По их мнению, Фальконеру следовало бы более энергично требовать от США снижения государственных субсидий производителям не еще большую величину.
Давая предварительную оценку данного документа, работающие в Женеве участники переговоров положительно оценили тот риск, который взял на себя председатель переговорной группы, решившийся выдвинуть в своем документе такие неоднозначные предложения. Один из делегатов похвалили его за то, что он «нашел мужество сказать то, что мы – члены ВТО – стараемся не говорить». Вместе с тем, два делегата отметили, что предложения, касающиеся вопроса особых товаров, вряд ли найдут поддержку среди развивающихся стран. Один из делегатов отметил, что в документе нашли большее отражение озабоченности развитых стран, а не развивающихся.
Заседание Комитета по торговле сельскохозяйственной продукцией намечено на 7 мая. Переработанный документ Фальконера ожидается к концу мая или в начале июня.
С данным документом можно ознакомиться на сайте по адресу:
http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/chair_texts07_e.htm
Источник: «Мосты» № 15, 4 мая 2007 г. по материалам ICTSD reporting; "Japan Cannot Accept 5% Limit To No. Of 'Sensitive' Products: Matsuoka," KYODO NEWS, 30 April 2007; "WTO draft paper harvests discontent in Delhi fields," ECONOMIC TIMES, 2 May 2007.