07.02.2007
Несколько крупнейших торговых партнеров США выразили неудовлетворенность по
поводу предложенных администрацией Буша реформ будущих ассигнований на
субсидирование сельского хозяйства, о которых было объявлено 31 января. Они
рассчитывали на более явный сигнал от Вашингтона о том, что он намеревается
переходить к сокращению искажающих условия торговли сельскохозяйственных
субсидий, которые являются одним из ключевых вопросов в переговорах раунда Доха.
Хотя администрация и заявила, что, согласно предложенному плану, выплаты
сельскохозяйственному сектору в предстоящие пять лет будут сокращены на 17,5
миллиардов долларов, основная часть экономии является просто результатом
повышения товарных цен.
Реформы, которые включают изменения в практике и порядках, попавших под огонь
критики в ВТО, а также прекращение раздачи денег наиболее состоятельным
фермерам, получили одобрение как шаг в направлении сокращения перепроизводства и
устранения искажений в условиях торговли. Однако, хотя другие правительства и
говорят, что реформы недостаточно глубокие, некоторые группы в
сельскохозяйственном секторе жалуются, что изменения уже и так слишком ущемляют
их интересы, и утверждают, что они не встретят поддержки в Конгрессе.
Администрация намеревается добиться того, чтобы ее предложения были положены в
основу законодательства, которое примет Конгресс взамен нынешнего закона о
сельском хозяйстве, действие которого истекает в сентябре.
Главной причиной того, что многосторонние торговые переговоры зашли в тупик,
являются щедрые субсидии сельскохозяйственным производителям страны. Содержание,
которое в конечном итоге будет придано новому закону о сельском хозяйстве,
повлияет на способность Вашингтона предложить на переговорах такое снижение
субсидий, которое будет с пониманием воспринято в стране, но над ним могут иметь
преимущественное действие последующие законы, реализующие сокращения,
согласованные в рамках возможного соглашения раунда Доха. ЕС, Бразилия, Индия и
другие настаивают на том, что США должны снизить потолок своей поддержки
сельского хозяйства, искажающей условия торговли, намного ниже того верхнего
предела в 22,5 миллиардов долларов, который США уже предложили. Вашингтон же
настаивает на том, что прежде, чем он предложит новые сокращения субсидий, эти
страны должны будут согласиться на существенно больший объем импорта
сельскохозяйственной продукции.
Даже если США не смогут договориться о сокращении субсидий в обмен на уступки со
стороны других стран в рамках успешного соглашения раунда Доха,
сельскохозяйственные субсидии США все равно будут подвергаться нападкам: Канада
инициировала спор в ВТО против субсидий, выплачиваемых в США производителям
кукурузы и других сельскохозяйственных товаров, утверждая, что эти субсидии
являются нарушением многосторонних правил торговли и незаконно искажают цены
(см. Еженедельный дайджест BRIDGES за 17 января 2007 г.,
http://www.ictsd.org/weekly/07-01-17/story2.htm ).
Защита США от претензий ВТО – главная цель
Собственно говоря, защита политики США от новых споров была одной из главных
целей правительства. В своем предисловии к документу объемом 183 страницы, в
котором излагаются вышеназванные предложения, министр сельского хозяйства США
Майк Джоханнс (Mike Johanns) заявил, что он хочет сделать расходы на сельское
хозяйство "более справедливыми, предсказуемыми и более устойчивыми к любым
возражениям."
Бразилия выиграла иск в ВТО против субсидий на выращивание хлопка в США, когда в
2005 году в ее пользу было вынесено решение, имеющее большое значение для
будущего (см. Еженедельный дайджест BRIDGES за 9 марта 2005 г., http://www.ictsd.org/weekly/05-03-09/story1.htm).
Джоханнс уже давно предупреждал, что, если программы поддержки, принятые в
соответствии с ныне действующим законом о сельском хозяйстве, не будут
реформированы, они будут уязвимы для новых подобных исков. Многие же группы в
сельскохозяйственном секторе, а также влиятельные члены Конгресса, напротив,
хотели бы, чтобы те щедрые субсидии, которые предусмотрены законом о сельском
хозяйстве 2002 года, были сохранены и в будущем.
Некоторые важнейшие программы субсидирования в США основаны на минимальных
ценах, которые правительство гарантирует фермерам на "программные товарные
культуры", такие, как кукуруза, пшеница, хлопок, рис и соевые бобы, на долю
которых приходится свыше 90% всех выплат. Эта политика направлена на поддержку
доходов фермеров: например, если минимальный уровень цен на кукурузу составляет
5 долларов США за бушель (1 бушель = 35,2 л), но рыночная цена равна 2 долларам
за бушель, правительство выплатит фермерам разницу, независимо от себестоимости.
Это стимулирует фермеров к увеличению производства, искажая тем самым как
производство, так и торговлю. Субсидии, вызывающие наибольшие искажения условий
торговли, которые в настоящее время разрешены правилами ВТО, помещены в так
называемую "желтую корзину", где, по условиям возможного соглашения раунда Доха,
им будут грозить как жесткие ограничения, так и наибольшие сокращения.
Предложенные администрацией изменения были направлены на то, чтобы ослабить
искажающий эффект некоторых из этих "искажающих условия торговли субсидий".
Предполагается, что минимальные уровни цен на определенные виды сырьевых
товаров, в соответствии с программой "ссуд для содействия сбыту", будут
изменены: вместо фиксированного уровня они будут составлять 85% от средней
рыночной цены за предыдущие пять лет (исключая год наивысшей и год наименьшей
цены). Эта программа предусматривает выплату фермерам субсидий, которые
компенсируют разрыв между рыночной ценой и минимальным уровнем цен; если фермеры
не смогут вернуть ссуды, они просто передают выращенную товарную продукцию
государству. По заявлению министерства сельского хозяйства США, "это изменение
минимизирует искажение рынка и поощряет фермеров к тому, чтобы они определяли
площади посевов культур на основе рыночных цен, а не на основе уровня выплаты
субсидий." Критики утверждают, что в действительности данное изменение будет не
очень значительным.
Кроме того, предложенные изменения направлены на производимые в настоящее время
Вашингтоном "выплаты для компенсации циклических колебаний", основанные на
уровне цен (их сумма увеличивается, когда падают мировые цены). Администрация
предлагает заменить платежи, основанные на уровне цен, которыми фермеров
вознаграждают за большие объемы производства, грантами, основанными на доходах:
они будут выплачиваться, когда уровень доходов на один акр площади в стране
упадет ниже некоторого планового уровня. Однако этот плановый уровень доходов на
один акр для разных культур все равно будет увязан с плановыми ценами,
предусмотренными в законе о сельском хозяйстве 2002 года, что заставит некоторых
усомниться в реальной степени проводимых реформ. В настоящее время выплаты для
компенсации циклических колебаний отнесены к категории субсидий из "голубой
корзины", так как считается, что они в меньшей степени искажают условия
торговли, чем субсидии из "желтой корзины", и поэтому им грозят более умеренные
сокращения. Сохранение возможности продолжать выплачивать компенсацию
циклических колебаний является одной из главных целей США в переговорах о
субсидиях в рамках раунда Доха.
В решении по "хлопковому" иску Бразилии некоторые аспекты выплат в порядке
компенсации циклических колебаний были признаны незаконными. Рисовое лобби
жалуется, что предложенные администрацией реформы в системе выплат для
компенсации циклических колебаний и ссуд для содействия сбыту ослабят ту
"жизнеспособную подстраховку", которая предоставляется фермерам по ныне
действующему закону.
Как бы то ни было, повышение цен на большинство культур означает, что выплаты
субсидий должны будут сократиться и без намечаемых изменений. Именно это и дало
администрации возможность прогнозировать, что новые предложения будут стоить на
10 миллиардов долларов меньше, чем те суммы, которые тратятся в соответствии с
действующим законом о сельском хозяйстве. Остальные сэкономленные средства
приходятся на дополнительную сумму 7,5 миллиардов долларов, которая выделялась
американским фермерам в последние пять лет на "специальную помощь в случае
стихийных бедствий".
Администрация добивается снятия ограничений на посевы. В "хлопковом" деле ВТО
постановила, что некоторые "прямые выплаты", не выделяемые целевым назначением
на какую-либо конкретную культуру, попадают, тем не менее, в "желтую корзину"
искажающих условия торговли и ограничиваемых выплат – именно потому, что
некоторые непрограммные "культуры специального назначения", такие, как фрукты и
овощи, не могут поддерживаться этими выплатами. Поскольку такое ограничение
может повлиять на решения о посеве культур, было признано, что эти выплаты не
могут быть отнесены к категории мер поддержки из "зеленой корзины", которые не
искажают ни производства, ни торговли и поэтому исключаются из ограничений и
сокращений.
Как прямое признание угрозы тяжбы с ВТО, в предложении о законе о сельском
хозяйстве содержится требование о реформировании определенных программ кредитных
гарантий экспорта, "чтобы привести их в соответствие с выводами комиссии
Всемирной торговой организации по разрешению споров в иске Бразилии о хлопковых
субсидиях."
Внутреннее законодательство США, обеспечивающее исполнение действующих
многосторонних правил торговли, разрешает министру сельского хозяйства вносить
корректировки в расходы, осуществляемые в рамках некоторых программ
субсидирования сельскохозяйственного производства (арахиса, сахара и молочных
продуктов), для того, чтобы не допустить превышения Вашингтоном разрешенных ему
правилами ВТО пределов искажающей торговлю поддержки отечественных
производителей. Согласно предложению администрации, права министра сельского
хозяйства изменять расходование бюджетных средств будут расширены и будут
распространяться на все выплаты, которые могут считаться мерами поддержки из
"желтой корзины"; его полномочия также будут распространены и на обязательства,
вытекающие из будущих соглашений ВТО, в том числе из потенциального соглашения
раунда Доха.
Вероятно, сохранится высокий уровень субсидий на
производство хлопка
Администрация признала, что, даже если Конгресс и согласится на эти реформы,
субсидии США на производство хлопка – главный элемент победы Бразилии в ВТО и
предмет особого внимания на переговорах в рамках раунда Доха – скорее всего
останутся на высоком уровне, что объясняется прежде всего низкими ценами и
высокими урожаями.
В документе говорится: "Хотя и ожидается, что в целом цены на программные
культуры в ближайшие несколько лет останутся твердыми или повысятся, хлопчатник
упланд является в этом отношении исключением. Ожидается, что сочетание роста
урожайности хлопчатника упланд с акра посевной площади и сокращающихся объемов
производства текстиля из этого хлопчатника в США будет ограничивать прирост цен
и приведет к существенным расходам в рамках программы поддержки производства
хлопка по сравнению с другими культурами."
Новые деньги для "культур специального назначения", охраны
природы, биотоплива
Производители фруктов, овощей и других так называемых "культур специального
назначения" традиционно не получали от государства практически никакой помощи,
хотя культуры, которые они выращивают, сегодня имеют более высокую стоимость,
чем щедро субсидируемые – но политически важные – программные культуры.
Администрация предлагает новую статью расходов в сумме 5 миллиардов долларов в
предстоящие десять лет на нужды производителей фруктов и овощей, включая
поддержку научных исследований и программу стимулирования закупок такой
продукции школами.
В предложении также содержится требование выделить новые ассигнования на
программы охраны природы в сумме 7,8 миллиардов долларов, включая расширение мер
по охране сильно увлажненных земель и качества воды. Такие меры попадают в
"зеленую корзину", поскольку они напрямую не влияют на производство или
торговлю.
В соответствии со своим новым курсом на снижение потребления бензина путем его
замены биотопливом, администрация добивается выделения 1,6 миллиардов долларов
для новой статьи расходов – финансирования исследований, разработок и
производства возобновляемой энергии. По 500 миллионов долларов будет
инвестировано в исследования в области биологической энергии и в системы
возобновляемой энергии для фермеров и малых предприятий в сельской местности.
210 миллионов долларов будет выделено на поддержку гарантированных займов в
сумме 2,1 миллиардов долларов для проектов производства целлюлозного этанола
(см. Еженедельный дайджест BRIDGES за 31 января 2007 г., http://www.ictsd.org/weekly/07-01-31/story4.htm).
Предложением также предусматривается выделение 400 миллионов долларов "на
расширение экспорта, борьбу с барьерами в торговле и на активизацию участия в
органах стандартизации мировой торговли."
Увеличение ассигнований в рамках других программ, не связанных с искажением
условий торговли, означает, что предлагаемый проект закона о сельском хозяйстве
по существу предусматривает увеличение расходов на 5 миллиардов по сравнению с
ныне действующим законом, если бы его действие было продлено.
Предлагается верхний предел субсидий
Примечательно, что предложение о законе о сельском хозяйстве содержит призыв к
Конгрессу урезать выплаты субсидий фермерам или корпорациям, которые
зарабатывают более 200 тыс. долларов в год после вычета расходов. Сходное
предложение предусматривает верхний предел суммарных выплат индивидуальным
фермерам на уровне 360 тыс. долларов.
Администрация указала, что 97,7% всех налогоплательщиков в США зарабатывают
менее 200 тыс. долларов в год, и подчеркнула, что сокращение субсидий затронет
только 71800 из примерно 2 миллионов налогоплательщиков, которые декларировали
доходы от сельскохозяйственной деятельности в 2003 году. На сегодняшний день
предел равен 2,5 миллионам долларов и в нем имеется немалая лазейка для
получателей субсидий, которые извлекают более трех четвертей своего дохода из
деятельности в сельскохозяйственном секторе или родственных областях.
Тем не менее, план правительства вызвал противодействие со стороны некоторых
сельскохозяйственных организаций. Лоббист от Американской федерации
сельскохозяйственных комитетов Мэри Кэй Тэтчер (Mary Kay Thatcher) выразила в
беседе с корреспондентом газеты "Нью-Йорк таймс" "серьезную обеспокоенность" по
поводу сокращений субсидий. Она заявила, что крупномасштабное
сельскохозяйственное производство стало экономической необходимостью.
С другой стороны, выходящая в штате Теннеси газета "Шелбивилль таймс-газетт"
сообщила, что местные фермеры-животноводы не испытывают никакого беспокойства по
поводу перспективы изменений, так как их эти изменения не затронут.
Пока неизвестно, сможет ли предложение правительства получить поддержку в
Конгрессе. Государства-члены ЕС тоже не могут договориться об аналогичных
сокращениях субсидий.
Торговые партнеры: прохладное отношение
Международная организация по оказанию помощи и защите общественных интересов "Оксфам"
приветствовала предложения администрации США как "первый шаг в направлении
преодоления паралича, охватившего многосторонние торговые переговоры." Однако
эта организация предостерегает, что пока неясно, приведет ли данный план к
снижению экспорта субсидируемой сельскохозяйственной продукции США, даже если он
и получит поддержку в Конгрессе.
"Хотя это предложение и свидетельствует об отходе от искажающих торговлю
субсидий в сторону мер поддержки фермеров, более соответствующих правилам ВТО,
необходимо сделать гораздо больше для того, чтобы привести закон о сельском
хозяйстве в соответствие с ныне действующими правилами международной торговли,"
– заявила руководитель кампании "Оксфам" "За справедливую торговлю" Селин
Чарвериат (Celine Charveriat). – "Ведь главное кроется в деталях, а на данный
момент неясно, в какой мере эти реформы позволят снизить искажающее влияние на
торговлю нынешней системы субсидий и дадут возможность беднейшим фермерам в мире
воспользоваться благами торговли."
"Оксфам" также с одобрением отозвалась о просьбе администрации США
конвертировать 25 процентов бюджета продовольственной помощи в денежную форму,
чтобы облегчить проведение закупок у региональных источников в
странах-получателях помощи (в настоящее время средства из основной программы
продовольственной помощи США могут быть использованы только для закупки
продовольствия, произведенного в США). Утверждается, что поставки странам
продовольствия из США не только являются нерациональной операцией, но и могут
дестабилизировать местное производство пищевых продуктов. В ходе переговоров в
раунде Доха по вопросам продовольственной помощи ЕС и другие страны призывают
Вашингтон перейти к помощи на преимущественно денежной основе.
Реакция некоторых основных торговых партнеров США менее оптимистична. Министр
сельского хозяйства Канады Чак Страл (Chuck Strahl) в интервью газете "Глоуб энд
мэйл" заявил, что план администрации Буша заслуживает похвалы за попытку внести
"больше порядка" в финансирование сельского хозяйства, но сумма в 87 миллиардов
долларов остается неприемлемо большой.
В заявлении Европейской Комиссии отмечается: "Что касается раунда Доха, на
основании этого предложения мы не можем выработать четкого мнения о том, каков
будет подход американской администрации на переговорах." В заявлении также
указывается, что, если цены на сырьевые товары начнут снижаться, "в соответствии
с этими предложениями искажающая торговлю поддержка сельского хозяйства снова
начнет увеличиваться." Однако Брюссель признал, что "это еще не все: этими
первоначальными предложениями не исключается принятие дальнейших мер."
На заседании Генерального совета ВТО в Женеве 7 февраля делегация Бразилии от
имени группы развивающихся стран – «Группы двадцати» – заявила, что предложения
администрации США не достаточно сдерживают расходы на финансирование сельского
хозяйства для того, чтобы это соответствовало целям данного блока стран. «Группа
двадцати» хотела бы, чтобы расходы на субсидии были сокращены до уровней ниже
теперешних, и это сокращение сопровождалось бы правилами, не позволяющими
концентрировать выплаты субсидий на небольшом наборе продуктов. Группа отметила,
что это вовсе не помешает США договориться о более существенных сокращениях в
процессе идущих переговоров, а затем и изменить новый закон о сельском
хозяйстве.
Официальные лица США последовательно стоят на позиции, согласно которой новое
законодательство о сельском хозяйстве "не будет написано в ВТО", а дальнейшие
сокращения субсидий будут, возможно, основаны на том, что было предложено в ходе
переговоров раунда Доха. Они утверждают, что предложения о реформах были
выдвинуты с учетом сельскохозяйственной политики, а не идущих торговых
переговоров. По сообщениям источников, делегация США на совещании в Женеве
высказала аналогичную мысль.
Члены Конгресса, включая демократа от штата Миннесота Колина Питерсона (Collin
Peterson), возглавляющего могущественный комитет Палаты представителей по
сельскому хозяйству, где будет в конечном счете разрабатываться текст закона о
сельском хозяйстве, встретили предложение правительства с осторожным одобрением.
Питерсон, который не скрывает того, что он хотел бы, чтобы новый закон сильно
напоминал ныне действующий, заявил: "оно лучше, чем я думал."
(Еженедельный дайджест МОСТЫ, 7 февраля 2007 г. по материалам МЦТУР; "Give farm policy new direction," WISCONSIN STATE JOURNAL, 3 февраля 2007 г.; "Farm bill proposals draw mixed responses," SHELBYVILLE TIMES-GAZETTE, 6 февраля 2007 г.; "Agriculture Dept. Urges Big Overhaul in Farm Policy," NEW YORK TIMES, 1 февраля 2007 г.; "Farm bill doesn't go far enough," LA TIMES, 4 февраля 2007 г.; "'Less than meets the eye' in Bush's farm bill," FINANCIAL TIMES, 5 февраля 2007 г.; "Brazil says US farm bill lacks punch for Doha," REUTERS, 3 февраля 2007 г.)