10.08.2011
В результате аномальных погодных условий прошлого лета Правительство Российской Федерации приняло решение о введении с 15 августа 2010 г. запрета на экспорт зерна, который формально действовал до 30 июня 2011 года. Насколько результативна была эта мера и каковы ее краткосрочные и долгосрочные последствия?
В середине прошлого года страна переживала рекордную жару. Беспрецедентная засуха привела к потере миллионов тонн сельскохозяйственной продукции - урожайность снизилась в среднем на треть. Когда стало очевидно, что экстремальные погодные условия значительно повлияют на урожай, цены на зерновые стремительно поползли вверх. Немалый вклад в этот процесс внесли российские спекулянты, которые в ожидании еще большего роста цен придерживали свои запасы, при этом даже нарушая свои обязательства по контрактам. Все это вызвало панику и увеличение цен на основные продукты - хлеб, гречневую крупу, молочные изделия.
В начале июля, еще до роста цен, правительство попыталось стабилизировать ситуацию путем реализации на рынке трех миллионов тонн зерновых. Однако эти меры показались властям недостаточными, и 15 августа 2010 г. был введен запрет на экспорт пшеницы, ржи, ячменя, кукурузы, пшеничной или пшенично-ржаной муки. Этот шаг был объяснен необходимостью сохранения запасов для внутреннего потребления и стабилизации внутреннего рынка.
«Нам нужно не допустить роста внутренних цен на продовольствие в РФ. Нужно сохранить поголовье скота и нужно формировать резервы будущего года. Как у нас в народе говорят, «запас карман не тянет»», - подчеркнул Владимир Путин, Председатель Правительства России. В результате запрета со ссылкой на форс-мажорные обстоятельства были аннулированы все существующие на тот момент контракты экспортеров.
Первоначально эмбарго было введено до конца года 2010 г., а затем продлено до сбора следующего урожая, когда ситуация станет более ясной.
Россия: печальные последствия
Запрет на экспорт зерновых не смог сдержать рост цен в России: биржевая цена на пшеницу к декабрю 2010 г. достигла 6300-6900 руб. за тонну, превысив показатель начала августа, т.е. до введения этой меры. Соответственно, эмбарго не привело к снижению цен на продукты питания в России. Более того, и после его введения инфляция продолжала расти: так, с июля по декабрь 2010 г. мука подорожала в среднем на 18%, хлеб - на 10%. Это негативным образом сказалось на расходах населения, сильнее всего затронув малообеспеченные слои. С июля 2010 г. по март 2011 г. в большинстве российских регионов стоимость потребительской корзины выросла на 20-30%, что не способствовало решению задачи сокращения бедности в стране.
Ситуация, при которой цены на зерновые росли при наличии запрета на экспорт, на первый взгляд выглядит парадоксальной. На основе этого факта ряд аналитиков говорят о неэффективности эмбарго. Впрочем, некоторые эксперты считают, что при его отсутствии рост цен был бы еще более значительным.
По мнению Джорджа Велтона, эксперта «Оксфама», запрет на экспорт не повлиял на рост цен на зерновые и продовольствие по двум главным причинам. Прежде всего, потому что производители придерживали запасы зерновых в надежде, что появится возможность продать их по более высоким расценкам. Кроме того, переработчики зерна не учитывали снижение цен в окончательной стоимости продукции. Случаи, когда цены на продукты питания были оторваны от реальной стоимости зерновых, отмечал в своих выступлениях того времени Президент России Дмитрий Медведев и называл виновных в такой ситуации людей «спекулянтами».
Вторая причина, согласно Велтону, связана с «ценовыми манипуляциями». Его анализ показывает, что цены на продовольствие в России последовательно растут вместе с ростом стоимости основных товаров потребления, однако обратный процесс происходит не так легко и часто.
Немаловажную роль в нагнетании ситуации, связанной с ценами на зерновые, сыграли российские и международные средства массовой информации. Проблемы засухи и снижения урожайности были действительны серьезными, однако их острота была еще больше преувеличена вследствие не всегда взвешенного характера освещения этих вопросов СМИ. Это способствовало панике, созданию населением чрезмерных запасов и спекуляции, что также способствовало удержанию высоких цен.
Как отмечают некоторые исследователи, падение цен на зерновые стало благоприятным фактором для развития животноводства - крупного потребителя зерна. По словам главы Национальной мясной ассоциации Сергея Юшина, эмбарго помогло обеспечить отрасль кормами. Впрочем, ряд экспертов считают, что гораздо более важное значение, чем запрет на экспорт зерна, имела дополнительная бюджетная поддержка, а также новая политика развития отрасли.
Для зерновой отрасли запрет стал серьезным испытанием. Введение этой меры нанесло ущерб имиджу российских экспортеров как надежных поставщиков. По информации главы Российского зернового союза Аркадия Злочевского, многие крупные экспортеры зерна - «Настюша», «Росинтерагросервис», «Разгуляй» и др. - были вынуждены уйти с рынка, а бизнес многих других сильно пострадал. Скорее всего, многие из экспортеров попытаются восстановить свои позиции и вернуться на рынок, возможно, через другие юридические лица, но сделать это будет нелегко - ибо освободившуюся нишу, по мнению Злочевского, пытаются занять некоторые международные компании.
Эмбарго также способствовало снижению экономической привлекательности производства зерна, что неблагоприятно сказывается на инвестициях и привлечении новых технологий.
Последствия для других стран также негативные
Россия является третьим крупнейшим производителем зерновых в мире, поэтому эмбарго на экспорт этой продукции мгновенно отразилось на мировых рынках. В наибольшей степени от скачка цен пострадали импортеры из развивающихся стран, которым пришлось потратить на закупки зерна больше средств. В этой непростой ситуации различные правительства вели себя неодинаково. Власти Египта, который является крупнейшим импортером зерна из России, решили сохранить цены для населения на низком уровне. Это, безусловно, смягчило удар по беднейшим слоям населения, но дорого обошлось и правительству, и населению в целом, поскольку средства государственного бюджета отвлекались от решения других насущных задач.
Другая картина сложилась в Пакистане - также крупнейшем потребителе российского зерна. Пшеница подорожала на 16%, но правительство снизило контроль над ценами и это негативно отразилось на расходах населения, особенно бедных слоев.
Некоторые эксперты считают, что рост цен на зерно стал одной из причин начала беспорядков в арабских странах.
В связи с этим Россия, взявшая на себя обязательства по расширению содействия международному развитию и оказания помощи развивающимся странам в рамках «Большой восьмерки» и других международных структур, неизбежно попала под огонь критики мирового сообщества за шаги, по существу, противоречащие этому курсу.
Кроме того, введя запрет, Россия и другие экспортеры создали среду, в которой возросла вероятность волатильности цен и общей нестабильности. Возникли проблемы функционирования как у импортеров зерна, так и у самих экспортеров, поскольку сократились возможности для планирования и прогнозирования их деятельности.
Есть ли альтернативы зерновому эмбарго?
По мнению Аркадия Злочевского, введение запрета на экспорт зерна «было сделано чрезвычайно поспешно, по рынку рубанули топором, когда надо было пользоваться ювелирными инструментами».
Запреты на экспорт, хотя и могут быть политически необходимыми в экстремальных ситуациях, являются достаточно жесткими мерами, которых следует максимально избегать в пользу экономических инструментов.
Как считают многие эксперты, в том числе аналитики ФАО, Всемирного банка и других авторитетных международных организаций, запрет на экспорт зерна из России не был достаточно обоснован и продуман, что привело к печальным последствиям как для страны, так и для мирового сообщества. При этом существует возможность использования других мер регулирования рынка - экспортных пошлин и тарифных квот, квотирования, которые в меньшей степени ограничивают торговлю по сравнению с зерновым эмбарго, но позволяют решать проблемы стабильности рынка и продовольственной безопасности. Если ставить цель поддерживать низкий уровень внутренних цен на продовольствие, могут эффективно применяться субсидии для непосредственных производителей продуктов питания (например, хлеба или муки). В случае угрозы роста цен на продукты питания может применяться также адресная поддержка наиболее незащищенным слоям населения.
Целый комплекс проблем возникает в результате взаимосвязи зерновой отрасли и животноводства. По мнению “Оксфам”, необходима широкая программа поддержки производства зерновых, что благоприятно скажется на развитии обеих отраслей. Кроме того, эта международная организация считает, что Россия должна стараться избегать использования импортных квот для поддержки мясной промышленности, так как это ведет к росту цен на мясо и оказывает негативное влияние на рынок зерновых. Как отмечает “Оксфам”, квоты, как правило, менее результативны для повышения эффективности, чем рыночные решения.
Российскому правительству необходимо продемонстрировать взвешенность и предсказуемость своей экономической политики - в частности, для получения более широкой международной поддержки для присоединения страны к ВТО.
Интересно, что запрет на экспорт зерна был введен также Украиной, а Казахстан отказался применять эту меру, что благоприятно отразилось на международном имидже этой страны.
Источник - «Мосты» по материалам: «Эко-Согласие»; Джордж Велтон, «Последствия российского запрета на экспорт зерновых в 2010 году », Grow/Oxfam, 28 июня 2011; « Российский бизнес просит Правительство разрешить экспорт зерна », «Мосты», 18 апреля 2011; Влад Гринкевич, «Эмбарго на экспорт зерна снято, аграрии считают потери», РИА «Новости», 1 июля 2011; Владимир Спасибо, «Держать и не пущать. Чем обернулся для России запрет на экспорт зерна», 13 апреля 2011; сообщения «Мостов»