27.11.2011
Перспективы 17-ой Конференции сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (Конференция), проходящей в этом году в г. Дурбан, ЮАР, можно описать одним словом: неопределенность. Однако это не является уж совсем плохой новостью. Прошлогодняя встреча в Канкуне, Мексика, показала нам всем, что иногда отсутствие больших ожиданий может предоставить наилучшую возможность для достижения результатов в ходе переговоров по вопросам изменения климата. Перенесемся еще на год назад в 2009 г., когда участники встречи в Копенгагене, Дания, были готовы к принятию нового юридически обязательного соглашения о сотрудничестве в области изменения климата. Вопреки этому, большие ожидания обернулись громким провалом.
Разочарование от встречи в Копенгагене стоило многим мировым лидерам значительной части их политического капитала, отбив у них желание делать такие смелые прогнозы на следующий год. При этом пока остается неясным, является ли апатия, предваряющая Конференцию, волшебной силой, способной рассеять туман, сгустившийся вокруг Конференций сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). В этом году повестка дня включает в себя несколько общих программных документов, а также ряд неоконченных текстов, и пока нет возможности предсказать, каким будет ход событий.
Не вызывает сомнений, что в центре внимания нынешней Конференции находится Киотский протокол, подписанный в 1997 году. Первый и на сегодняшний день единственный период осуществления протокола - «период действия обязательств» на языке климатического соглашения - начался в 2008 г. и завершится в 2012 году. Протокол предусматривает второй срок действия обязательств, и страны провели более десяти лет за столом переговоров, обсуждая нюансы будущего для данного Протокола. Наличие целого ряда существенных моментов препятствует продвижению переговорного процесса в отношении следующего срока действия соглашения, которое продолжает держаться на плаву лишь в силу незначительного числа положительных характеристик, оправдывающих его существование.
Одним из заметных недостатков Киотского протокола является тот факт, что Соединенные Штаты Америки так и не ратифицировали его, несмотря на их участие в переговорах в отношении соглашения и его подписания наряду со всеми другими подписантами. Исторически США лидировали в мире по выбросам парниковых газов и являлись рекордсменами по объему годовых выбросов вплоть до 2009 г., когда пальму первенства у них перехватил Китай. По меньшей мере, их неучастие в процессе является серьезным перекосом в многосторонних климатических договоренностях, ставящим под сомнение их справедливость. Но более существенным является то, что, учитывая вклад США в наличие обсуждаемой проблемы, их нежелание участвовать в полном объеме в Киотском протоколе или же в каком-либо ином многостороннем климатическом соглашении неминуемо ведет к невозможности адекватного решения проблемы. Решение же глобальной проблемы требует, по мнению ученых и экономистов, участия всех ведущих игроков. США твердо и четко отказались от присоединения к Киотскому протоколу. Таким образом, новый раунд переговоров, который стартовал на Бали в 2007 г., был в какой-то мере призван служить дополнительной возможностью для участия США в этом процессе.
Кроме того, новый раунд, известный как переговоры в отношении долгосрочных мер сотрудничества (ДМС), был призван значительно увеличить роль других важных игроков - крупных развивающихся стран, которые не связаны обязательствами в рамках Киотского протокола, но занимают в настоящее время верхние строчки в списке стран по объемам выбросов углекислого газа. Однако переговоры по ДМС завели Киотский протокол в тупик, потому что многие развитые страны предпочитают теперь положить прежнее соглашение на полку и заменить его другим, основанным на новых правилах и принципах. Развивающиеся же страны, входящие в Группу 77, и Китай настаивают на сохранении общей конструкции РКИК ООН и установлении нового периода действия обязательств для Киотского протокола. Одной из причин является то, что Киотский протокол основан на принципах и правилах, которые, по мнению развивающихся стран, являются честными и справедливыми, в частности, лидерство развитых стран в вопросах сокращения выбросов углекислого газа и признание приоритетной необходимость продолжения экономического развития менее развитых стран. Эти две составляющие означают в рамках Конвенции оказание финансовой и экономической поддержки для мероприятий, осуществляемых развивающимися странами с целью смягчения последствий изменения климата и адаптации к нему. Для развивающихся стран ДМС представляют собой дополнительное соглашение к Киотскому протоколу, нежели его замена.
Япония и Россия заявили в уходящем году, что они не намерены присоединяться ко второму периоду действия обязательств по Киотскому протоколу. Тем не менее, специальное правило голосования и небольшой набор инструментов, созданных в рамках Киотского протокола, могут все еще спасти соглашение. Такие инструменты включают в себя так называемые «механизмы гибкости», в частности, механизм чистого развития, механизм совместного осуществления и схемы торговли выбросами, которые были созданы с целью помочь развивающимся странам и странам с переходной экономикой выполнить свои обязательства по смягчению последствий изменения климата. Возможно, большее значение имеет тот факт, что эти инструменты являются основной платформой, на которой базируется существующий глобальный рынок углекислого газа. Завершение действия Киотского протокола может, в теории, опрокинуть многомиллиардный долларовый рынок. При этом малообсуждаемое правило голосования может оказаться достаточным для того, чтобы оставить Киотский протокол в силе на какое-то время. Это правило предусматривает, что, если все усилия, направленные на достижение консенсуса, были исчерпаны и согласие не было достигнуто, то поправка в качестве последней меры принимается большинством в три четверти голосов присутствующих и участвующих в голосовании на данной встрече Сторон.
Хотя был достигнут ряд ключевых договоренностей по ряду пунктов мандата ДМС, ДМС в целом это не привело к завершению переговоров по вопросу сокращения выбросов - что является основополагающим шагом для решения проблемы изменения климата. До тех пор, пока сохраняется такое положение дел, Киотский протокол является единственным конкретным соглашением о сокращении выбросов.
Последние годы переговорного процесса были отмечены постоянным ростом дискуссий о том, какую роль играют и какое влияние оказывают торговые меры в отношении последствий изменения климата и соответствующих ответных шагов. В частности, в рамках Конференции в Дурбане пройдет вторая часть специального форума, посвященного влиянию внутренних мер по противодействию изменению климата на другие страны. «Ответные меры», в том виде, в котором они представлены в переговорном процессе, были предметом различных обсуждений в течение многих лет, но в первую очередь они рассматривались как источник возможной угрозы нефтедобывающим экономикам в связи с потенциальным глобальным снижением потребления нефти. Тем не менее, увеличение внутренних протекционистских мер и ведущиеся обсуждения о политике стран и мерах, которые влияют на мировую торговлю, передвинули данный вопрос на первые строки в переговорной повестке дня некоторых стран.
Форум, посвященный обсуждению ответных мер, начался в Бонне в июне этого года в рамках переговорных сессий середины года и завершит свою работу в Дурбане. Его целью является подготовка рабочей программы по рассмотрению данного вопроса и обсуждение возможности проведения такого форума на постоянной основе. Принимая во внимание тот факт, что на сегодняшний день не существует площадки, на которой страны могли бы представлять информацию, обмениваться взглядами и рассматривать возможные решения проблем, возникающих в ходе осуществления новых климатических мер, предложение о проведении форума на постоянной основе приобретает особую привлекательность.
В ВТО есть Орган по разрешению споров, который рассматривает случаи, когда такие меры могут привести к нарушению правил торговли. Однако заинтересованные страны имеют возможность прибегнуть к использованию данного механизма только после принятия такой меры и не могут обратиться по поводу предлагаемой меры заранее с тем, чтобы избежать возможных конфликтов. Кроме того, ВТО занимается исключительно нарушениями международных правил торговли и не рассматривает широкий спектр возможных последствий для экономического развития, влияния на окружающую среду, в том числе оценки конкретных выгод от смягчения последствий изменения климата, или влияния, оказываемого на общество в целом. Данные аспекты устойчивого развития находятся под защитой РКИК ООН, и такой форум позволит создать реальный процесс для снижения негативных и увеличения благоприятных последствий. Форум, посвященный ответным мерам, проводится под эгидой Вспомогательного органа по осуществлению, который является одним из двух основных органов переговорного процесса в рамках Конвенции.
Тем временем, в рамках Специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества РКИК ООН продолжаются обсуждения некоторых вопросов, связанных с торговлей. Первым является вопрос конкурентоспособности, поскольку некоторые страны опасаются, что действия, направленные на снижение климатических выбросов, негативно отразятся на конкурентоспособности их компаний и промышленного сектора на международных рынках. По сути, многие развитые страны заявляют, что они будут поставлены в невыгодные условия, если к некоторым государствам с конкурирующими отраслями промышленности будут предъявляться менее строгие требования в отношении смягчения последствий изменения климата на глобальном уровне, чем к другим странам. Со своей стороны, развивающиеся страны обеспокоены возможным применением торговых мер со стороны развитых стран в их попытках уровнять шансы всех игроков. Бедные страны заявляют, что такие меры могут оказать негативное воздействие на их экономическое и устойчивое развитие. С целью предотвращения применения таких мер, они настаивают на внесении в новый договор положений, запрещающих использование односторонних мер для решения вопросов изменения климата. Схожие положения включены в проект документа по вопросу ответных мер в рамках ДСД. Данные обсуждения проводятся под рубрикой «общее видение, в рамках которой стороны также обсуждают схему сокращения мировых выбросов и сбалансированность соглашения в целом.
Обсуждение вопросов сельского хозяйства и бункерного топлива - «грязного» топлива, используемого в судоходстве и авиации - выделено в отдельную подгруппу по «секторальным подходам» к смягчению. Обсуждения будут проходить в той же форме, в какой они проводились и впоследствии были приостановлены к Канкуне. Последствия для торговли остаются очевидным камнем преткновения при рассмотрении обоих этих вопросов и упоминаются в соответствующих проектах решений. Документ в отношении сельского хозяйства предлагает подготовку рабочей программы по вопросам смягчения и адаптации в сфере сельского хозяйства. В центре обсуждения вокруг бункерного топлива находится вопрос о том, стоит ли переносить обсуждение вопросов изменения климата применительно к глобальному транспорту в рамки РКИК ООН или продолжать уже начатые дискуссии в Международной морской организации (ИМО) и Международной организации гражданской авиации (ИКАО).
Наконец, несмотря на обеспокоенность многих стран ролью прав на интеллектуальную собственность в ходе использования и передачи технологий, связанных с изменением климата, данный вопрос далек от разрешения. Внутресессионные переговоры и встречи оставляют мало надежды на то, что в Дурбане стороны будут готовы принять какие-либо решения по этой теме, которая представляет собой один из самых щекотливых вопросов на переговорах по вопросам технологий. Тем не менее, не исключен некоторый прогресс в обсуждении этой проблемы.
Хотя в центре внимания в Дурбане будет вопрос по Киотскому протоколу, там также будет принято много других решений в рамках различных переговорных групп. Например, ожидается прогресс, связанный с Зеленым климатическим фондом, который начал свою работу и готов к выделению средств. С решением этого вопроса новый Технологический механизм получит доступ к финансированию своей работы по проведению экспертиз, наращиванию потенциала и другим насущным темам. Кроме того, ожидается продвижение по вопросу адаптации в связи с развитием новой стратегии, согласованной в Канкуне. Данная стратегия также стоит на очереди на получение финансирования для таких инициатив, как Национальные адаптационные планы.
Обсуждение вопроса смягчения последствий изменения климата в рамках поиска путей достижения нового соглашения вряд ли даст существенные результаты. Тем не менее, некоторый прогресс может быть достигнут в отношении измерения, предоставления соответствующей отчетности и проверке достигнутых странами результатов, а также международных консультаций и анализа - двух новых проектов, которые будут представлять некоторый механизм соблюдения для целей будущего режима. В настоящее время продвижение по этим двум вопросам медленное и практически не ощутимо. Такое положение дел настораживает многие страны и наблюдателей в силу очевидной серьезности глобальной климатической ситуации.
Вне зависимости от того, чем был обусловлен успех Конференции в Канкуне - отсутствием больших ожиданий, высококлассной дипломатией со стороны президента Конференции или же просто расслабленной атмосферой, навеянной теплыми бризами и пальмовыми деревьями - Дурбан, как радушный хозяин, также готов к принятию гостей. Если мы и можем извлечь какой-то урок из Конференции, прошедшей в Канкуне, так это то, что не нужно отчаиваться при виде первых сообщений о том, что переговоры зашли в тупик. Эти две недели, отведенные для кропотливых переговоров, могут измениться в одночасье в ту или иную сторону: ответ мы узнаем только после того, как усядется пыль 10 декабря.
Источник - «Мосты» по материалам: сообщение МЦТУР