07.12.2009
Внимание всего мира приковано к Копенгагену, где под холодным и серым датским небом начинается масштабный всплеск активности с участием 14 – 18 тысяч человек, 192 стран – участниц переговоров и десятков глав государств, которые проведут сотни параллельных встреч и бесчисленные дискуссии по всем вопросам изменения климата.
Двумя годами раньше эти же страны провели встречу на о. Бали (Индонезия) и выработали Балийский план действий – «дорожную карту» для выполнения предыдущих соглашений, принятых в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (РКИК ООН), и с учетом острой необходимости усиления международного сотрудничества.
Наиболее значительным результатом РКИК ООН стал заключенный в 2005 г. Киотский протокол. Но этот протокол отражал устаревшие научные данные, ему недоставало политической амбициозности и участия крупнейшего мирового источника выбросов парниковых газов – Соединенных Штатов Америки, которые отказались от этой инициативы, несмотря на то, что большинство других развитых стран это соглашение ратифицировали.
Последующий научный и экономический анализ дал ключевым политическим руководителям четкий и однозначный сигнал: если продолжать в том же духе, то это может спровоцировать идеальный шторм в виде катастрофического изменения климата. Единственной реальной альтернативой может стать переход всех стран на низкоуглеродный путь развития. Но для этого требуется принять глобальное решение, чтобы все страны могли участвовать в полной мере и эффективно.
Однако этому процессу мешали трудные условия. В ходе двухлетних тяжелых переговоров был рассмотрен каждый параграф Балийского плана действий. В результате получился расширенный проект переговорного текста, в который были включены все идеи. По мере того, как часы отсчитывали остающиеся до саммита в Копенгагене дни, текст менялся, и политические лидеры придали большую весомость предстоящему соглашению. Шторм созрел.
После того как Премьер-министр Дании Ларс Локке Расмуссен понизил общие ожидания, высказав свое мнение, что Копенгаген не закончится принятием предполагаемого юридически обязывающего соглашения, многие – особенно из числа малых и уязвимых стран – пребывали в недоумении, что же станет результатом саммита. После такой низкой начальной точки многие страны выступили с активной поддержкой жесткого политического соглашения, которое будет включать юридически обязывающие элементы и которое поможет в осуществлении глобальных действий. Стоит отметить, что Китай, Индия и Бразилия выступили со своими собственными предложениями по сокращению выбросов, четко продемонстрировав намерения основных экономик развивающихся стран внести свой вклад в общий пакет мер.
Привлечение США к этому процессу оказалось сложным делом, несмотря на задекларированную Президентом США Бараком Обамой поддержку глобальных действий в области климата. В США было разработано законодательство, направленное на продвижение страны на национальном уровне и в поддержку достижения международных результатов. Впрочем, насколько четко законопроекты Ваксмана–Марки и Боксера–Керри продемонстрировали намерения США серьезнее бороться с изменением климата на национальном уровне, настолько же четко они показали и более темную сторону внутренней американской политэкономии. Заинтересованные группы настаивают, что потенциальные потери могут подорвать глобальную конкурентоспособность США. Кроме того, они требуют применения защиты в виде пограничных мер, чтобы «выровнять игровое поле» для американских компаний, которые понесут дополнительные расходы во имя сохранения климата. Их настойчивые заявления о том, что в отсутствие таких мер новое законодательство не будет принято, только нарушили деликатный баланс интересов на переговорах и усилили трения в дискуссиях на высоком уровне, направленных на достижение консенсуса.
Эта последняя проблема подчеркивает второй важный вопрос нового соглашения: как вовлечь развивающиеся страны, продолжая при этом поддерживать достижение ими своих целей в области устойчивого развития. Сохраняется широкий разрыв между тем, как развитые и развивающиеся страны видят путь к расширению мер сокращения выбросов и увеличению финансирования для разрешения проблем изменения климата. Согласованный принцип «общей, но дифференцированной ответственности» стал краеугольным камнем моста, который должен сократить разрыв между этими двумя мирами. Но пока что поиск двумя сторонами консенсуса по тому, какой является эта ответственность или по тому, как эти обязанности должны выполняться, успехом не увенчался.
Развитые стран хотят, чтобы развивающиеся страны – особенно крупнейшие экономики из их числа – приняли обязательства по целевым показателям сокращения выбросов, достижение которых обеспечивается при помощи «мониторинга, отчетности и контроля». А развивающиеся страны настаивают, чтобы развитые страны взяли на себя более серьезные обязательства по сокращению выбросов в связи с их историческим вкладом в возникновение самой проблемы климата. Они также настаивают на эффективном предоставлении согласованной финансовой и технологической помощи для мер адаптации и сокращения выбросов в развивающихся странах.
Вопросы торговли и изменения климата пересекаются, когда возникает угроза для экономического роста, диверсификации и безопасности. Одним из компонентов дискуссий в Копенгагене будет ряд вопросов, связанных с международной торговлей. Некоторые из них могут войти в предполагаемое «политическое соглашение», тогда как другие могут перейти в продолжающиеся или новые переговорные процессы, связанные с заключением будущего соглашения.
Конкурентоспособность
• Пограничный углеродный налог – раздел ДМС*: общее видение и ответные меры
• Сельское хозяйство и бункерное топливо для морского и авиационного транспорта – раздел ДМС*: секторальные подходы
Движущие силы и барьеры для технологий
• Обсуждение вопросов интеллектуальной собственности – раздел ДМС*: разработка и передача технологий
• Факторы, обеспечивающие разработку и распространение технологий, – раздел ДМС*: финансирование
Развитие и диверсификация экономики
• для уязвимых стран – раздел ДМС*: адаптация и финансирование
• для развивающихся стран – раздел ДМС*: ответные меры
Различные проблемы, связанные с конкурентоспособностью, возникают в связи с новыми или действующими национальными стратегиями и мерами, которые принимаются или планируются к принятию в будущем для поддержки новых низкоуглеродных возможностей или сдерживания углеродоемкой практики. С этим связано потенциальное применение субсидий, когда страны стремятся поддержать такие сектора, как сельское хозяйство, транспорт, энергетику и строительство в своих усилиях по адаптации и выживанию в низкоуглеродном мире.
Влияние климатической политики на экспортные рынки вызывает особую обеспокоенность у многих участвующих в работе саммита стран. Причем это связано не только с экспортом нефти, но также с энергетикой или такими углеродоемкими продуктами, как сталь, алюминий и цемент. Последняя группа вопросов связана с установлением международных стандартов в секторах, где игровое поле для развитых и развивающихся стран остается несбалансированным.
Другие торговые соображения связаны с вопросом о том, будет ли передача низкоуглеродных и энергоэффективных технологий движущей силой или барьером для разрешения проблемы изменения климата. Национальным отраслям и секторам необходимо применять инновации, получить доступ к новым технологиям и внедрять их для сокращения своих выбросов парниковых газов и для приспособления к изменяющемуся климату. Но разработка, внедрение и распространение технологий требуют дополнительных затрат. Кроме того, доступ к технологиям открыт не для всех стран.
Доминирующими вопросами в Копенгагене будут расширение глобальных мер сокращения выбросов и увеличение финансирования – фактически эти два принципиально не связанных между собой вопроса и определят успех или провал политического соглашения. По данным Доклада Всемирного банка о мировом развитии за 2009 г., ежегодно может потребоваться от 140 до 175 млрд долл. США, чтобы помочь развивающимся странам в реализации мер сокращения выбросов, необходимых для предотвращения повышения мировой температуры более чем на 2°C, тогда как стоимость необходимых инвестиций, чтобы помочь развивающимся странам оплатить меры адаптации к последствиям изменения климата, составит от 30 до 100 млрд долл. США – и все это сверх нынешнего уровня оказания помощи для целей развития в 100 млрд. долл. США. При этом очевидно, что чем большего сокращения выбросов удастся добиться на ранней стадии, тем ниже будут затраты на последующую адаптацию.
Переговоры будут проходить параллельно по двум направлениям – по Конвенции и по Протоколу. По каждому направлению работы либо будет принято решение, либо будут продолжены дальнейшие переговоры. Самым новым результатом станет принятие «политического соглашения» присутствующими на саммите главами государств. Это соглашение может содержать конкретные решения для проблемы изменения климата или лишь декларативные заявления. В самом амбициозном варианте оно могло бы включать: четко определенные целевые показатели для всех развитых стран, включая Россию, Беларусь, Казахстан, Украину; количественно определенные и подлежащие контролю меры по сокращению выбросов для некоторых или всех развивающихся стран; установленные уровни и графики финансирования для поддержки сокращения выбросов и мер адаптации в развивающихся странах; четкие обязательства по технологической помощи; новые институты, чтобы помочь в финансировании и передаче технологий; мандат для заключения нового юридически обязывающего соглашения в течение 6 – 12 месяцев. В ином случае соглашение может провалиться или утвердить некоторые измененные формулировки Балийского плана действий, а переговоры будут продолжаться и дальше.
Страны могут принять решение о продолжении обсуждения нерешенных вопросов, создав для этого новый процесс переговоров. Они могут также включить эти вопросы в существующие переговорные процессы в рамках Конвенции, где технологии, финансирование, механизмы зачета и адаптация уже обсуждались в течение многих лет – и, что стоит отметить, с минимальными результатами.
Что действительно потребуется в предстоящие две недели (причем куда больше, чем громогласные протесты и обильные комментарии), так это идеальный шторм политической воли, технического взаимопонимания и духа сотрудничества, чтобы расчистить дорогу для глобальных действий.
МЦТУР будет информировать о ситуации на переговорах в предварительном подведении итогов 14 декабря, а также по завершении встречи. Углубленный анализ проблем торговли и изменения климата в обзоре “ Bridges Copenhagen Update ” можно найти на сайте МЦТУР: http://ictsd.org/climate-change/copenhagen-updates/english/ . Региональные обзоры подготовлены совместно с партнерами МЦТУР, включая Эко-Согласие ( http://trade.ecoaccord.org ).
* Документ о долгосрочных мерах сотрудничества
Источник: "Торговля и климат: Новости из Копенгагена" (специальный выпуск бюллетеня "Мосты"), N 1, 7 декабря 2009 г., МЦТУР/"Эко-Согласие"}