17.11.2009
В остающиеся до 15-й Конференции сторон РКИК ООН недели мы будем знакомить читателей с информационными и аналитическими материалами по ключевым вопросам, с которыми сталкиваются переговорщики в процессе подготовки к декабрьской встрече в Копенгагене. Сегодня мы предлагаем статью о продолжающихся дебатах по применению односторонних торговых мер для сохранения климата.
Следует ли разрешить странам применять санкции – в виде тарифов или обязательств о приобретении разрешений на выбросы углерода – для импортных товаров из других стран, в которых используется менее жесткая практика контроля выбросов?
Мнения по этому вопросу существенно различаются как в самих странах, намеревающихся такие меры применять, так и за их пределами. Но особенно серьезные расхождения наблюдаются в рамках глобальных переговоров по изменению климата, в ходе которых 192 страны стремятся найти консенсус по международному соглашению, которое было бы не только эффективным, но и справедливым.
Эти меры могут называться по-разному: пограничным углеродным налогом (ПУН) или пограничной коррекцией пошлин, но по сути они означают односторонние меры, которые вводятся государством в отношении товаров, импортируемых отраслью/компанией страны, где не выплачиваются «сопоставимые компенсации» за выбросы парниковых газов, связанные с производством этих товаров. ПУН может представлять собой тариф с постоянной ставкой, пошлину или требование, чтобы импортер приобретал квоты на выбросы углерода, которые компенсировали бы стране с более жестким регулированием потерю конкурентоспособности вследствие применения своих стандартов выбросов.
Сторонники ПУН утверждают, что такая мера направлена на разрешение трех проблем. Во-первых, это связано с потерей конкурентоспособности. По мнению развитых стран, ПУН позволит защитить их конкурентоспособность от угрозы со стороны производителей из тех стран, где не применяются аналогичные требования к выбросам. Второй аргумент в пользу ПУН связан с так называемой «утечкой углерода», когда выбросы (вместе с производством) могут переместиться в страны с менее жесткими экологическими требованиями. Третий аргумент, имеющий наибольшее политическое значение, связан с «принуждением» развивающихся стран к участию в обязательных схемах сокращения выбросов или к принятию сопоставимых мер для регулирования выбросов собственной промышленностью.
Теоретически, ПУН может применяться в отношении любой страны-импортера. На практике эти меры будут направлены против развивающихся стран. Главным образом против экспорта тех отраслей, выбросы которых превышают определенный пороговый показатель доли глобальных выбросов, или выбросов отраслей, которые превышают определенный процент от импорта соответствующих товаров в страну, применяющую ПУН.
Рамочная конвенция ООН по изменению климата (РКИК ООН) предусматривает дифференциацию глобальной ответственности за смягчение изменения климата между развитыми и развивающимися странами. В настоящее время Киотский протокол предусматривает целевые показатели сокращения выбросов только для развитых стран. Скорее всего, новое глобальное соглашение также будет предусматривать дифференциацию развитых и развивающихся стран в соответствии с «общей, но дифференцированной ответственностью и соответствующим потенциалом» – как это указывается в РКИК ООН – учитывая историческую ответственность развитых стран, чье промышленное развитие и привело к нынешнему климатическому кризису.
Сторонники ПУН утверждают, что такая мера может склонить развивающиеся страны к усилению своих действий по смягчению изменения климата. Но с точки зрения развивающихся стран имеется по меньшей мере три серьезных аргумента против этих мер: 1) применение ПУН представляется явным нарушением духа и буквы принципов свободной торговли и норм, требующих равного режима для одинаковых товаров; 2) ПУН является замаскированной формой протекционизма; 3) ПУН на практике подрывает принцип общей, но дифференцированной ответственности.
Этот вопрос спровоцировал оживленные дискуссии в контексте глобальных переговоров по климату и может оказаться одним из спорных вопросов в ходе переговоров на Копенгагенской Конференции Сторон (КС) в декабре. Проблема связана с двумя разделами в тексте нынешнего проекта нового соглашения по климату. На переговорной сессии в июне Индия и Китай при поддержке нескольких десятков других развивающихся стран включили в два раздела положения, запрещающие применение подобных мер. Нынешний вариант текста гласит:
«Стороны из числа развитых стран не прибегают к односторонним мерам в какой-либо форме, включая компенсационные пограничные меры, применяемые на основании соображений защиты и стабилизации климата против товаров и услуг, которые импортируются из развивающихся стран. Такие односторонние меры являются нарушением принципов и положений Конвенции, включая, в частности, положения, связанные: с принципом общей, но дифференцированной ответственности (параграф 1 статьи 3); с торговлей и изменением климата (параграф 5 статьи 3); со взаимосвязью между мерами смягчения развивающихся стран и предоставлением финансовых ресурсов и технологий Сторонами из числа развитых стран (параграфы 3 и 7 статьи 4).»
Положения по ПУН появились в тексте рассматриваемого на глобальных переговорах по климату проекта документа вскоре после принятия в июне Палатой представителей США законопроекта по климату (см. Bridges Trade BioRes, 26 июня 2009 г ., http://ictsd.org/i/news/biores/49571/). Несмотря на некоторые внутренние противоречия, этот вопрос перешел в рассматриваемый Сенатом вариант законопроекта, широко известного как проект «Боксер – Керри». Если законопроект будет утвержден Сенатом и подписан Президентом США, то он станет действующим законом.
Несмотря на некоторую неопределенность, связанную с возможностью успешного принятия нового американского законодательства, сейчас этот законопроект пользуется значительной поддержкой со стороны обеих партий. В недавно опубликованном газетой New York Times письме в редакцию сенатора-демократа Джона Керри и сенатора-республиканца Линдси Грэхем, эти законодатели выразили уверенность в успешном принятии законопроекта. Важно отметить, что сенаторы также заявили, что климатическое законодательство должно включать положение о ПУН, чтобы получить поддержку со стороны законодателей.
«Мы не можем пожертвовать рабочими местами в пользу иностранных конкурентов, – пишут сенаторы. – Китай и Индия относятся к тем многим странам, которые уже инвестировали огромные средства в чистые энергетические технологии, создающие миллионы рабочих мест. Нет причин для того, чтобы отдать наш рынок странам, которые не принимают экологические стандарты. Поэтому нам следует рассмотреть введение пограничного углеродного налога на товары, произведенные в странах, отказывающихся от таких стандартов. Это соответствует нашим обязательствам в рамках Всемирной торговой организации и создает для других стран стимулы к применению жестких мер по охране окружающей среды».
Президент США Барак Обама неоднократно критиковал применение ПУН. «Когда мировая экономика по-прежнему находится в глубокой рецессии, и мы видим значительное сокращение глобальной торговли, я считаю, что мы должны быть крайне осторожными с протекционистскими сигналами», – заявил Обама в Вашингтоне в июне. Он отметил, что в законопроекте уже предусматривалось немало других типов переходной помощи для энергоемких отраслей еще до включения в него положений о коррекции импортных пошлин. Кроме того, Б. Обама подчеркнул важность сохранения равных условий на международном игровом поле.
Президент Франции Николя Саркози поддержал применение ПУН (после разработки Францией своего собственного законопроекта). Несмотря на жесткую критику со стороны Комиссара ЕС по охране окружающей среды Ставроса Димаса ( Stavros Dimas ), члены французской делегации на климатических переговорах заявляли, что их страна предпринимает меры для расширения этого законодательства на Европейский Союз в целом и уже добилась в этом определенных успехов. По имеющимся данным, некоторые страны–члены ЕС отмечали, что они благосклонно отнеслись бы к подобному варианту.
Помимо того, что этот вопрос является политически спорным, аналитики уже давно высказывали сомнения в результативности таких мер с точки зрения опасности утечки углерода и их совместимости с правилами ВТО. Кроме того, административные затраты, которые могут оказаться необходимыми для расчета «углеродного наполнения», считаются практически неподъемными. Но все это меркнет по сравнению с политическими потерями. Попытка заставить страны учитывать экологические соображения при помощи тарифов может вызвать негативные последствия в переговорах по изменению климата, в торговых переговорах раунда Доха и многосторонней торговой системе. Как заявил Министр торговли Китая Чэнь Дэмин ( Cheng Deming ) в связи с утвержденным в июне Палатой представителей законопроектом, это вполне может спровоцировать ответные меры, а в худшем случае может привести к торговой войне. Потери будут весьма чувствительными и для экономики, и для охраны окружающей среды.
Скорее всего, вопрос о ПУН отложат до заключительного этапа переговоров в Копенгагене. И все же явный конфликт с предполагаемым законодательством США заставляет сомневаться в том, что это положение в его нынешнем виде появится в окончательном варианте соглашения.
Учитывая сложность и политическую деликатность этого вопроса, может потребоваться выработка какой-то формулировки для Копенгагенского соглашения о дальнейшем его рассмотрении – такая судьба скорее всего ожидает и многие другие вопросы, которые не удастся оперативно разрешить в Дании в декабре.
Источник: дайджест новостей «Мосты» №19, 17 ноября 2009 г . по сообщениям МЦТУР