10.11.2013
В понедельник 11 ноября 2013 г. в Варшаве открывается Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). Накануне конференции, когда делегаты только приезжали в польскую столицу, знакомое ощущение срочности и безотлагательности процесса явно отсутствовало. В 2011 г., во время 17-й Конференции сторон конвенции в Дурбане (ЮАР), странам пришлось продлить переговоры на два дня, чтобы разработать курс для многостороннего сотрудничества в области изменения климата в посткиотскую эру. Несмотря на то, что участники переговоров оказались на грани изнеможения ранним утром в воскресенье, 11 декабря, им все-таки удалось найти точки соприкосновения, чтобы договориться о пути дальнейшего развития.
Именно ощущение безотлагательности в Дурбане подтолкнуло всех главных загрязнителей атмосферы, включая США, Индию и Китай, к дальнейшей работе над разработкой к 2015 г., к 21-й Конференции сторон конвенции, нового юридически обязательного глобального соглашения, которое вступило бы в силу в 2020 году. Они всего лишь договорились заключить договор, но важно то, что все же удалось об этом договориться.
Учитывая те усилия, которые потребовались участникам, чтобы достичь договоренности в Дурбане, они будут находиться под беспрецедентным давлением, когда встретятся на 21-й Конференции сторон в Париже. Естественно, «передышки» по дороге в Париж нельзя расходовать понапрасну, если государства хотят завершить переговоры согласно графику. Однако, как обычно и бывает с переговорами в рамках РКИК, прогресс на начальном этапе обычно незначителен. Учитывая, что первая неделя Конференции сторон конвенции зачастую тратится на процедурные вопросы, очень медленный темп начальных дискуссий неудивителен. Однако, принимая во внимание такую амбициозную цель, которую необходимо достигнуть до 21-й Конференции, затяжные споры по незначительным вопросам, как это произошло на 18-й Конференции сторон в прошлом году в Дохе, могут оставить слишком много работы участникам переговоров.
Учитывая необходимость конкретного и существенного прогресса, Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун пытается ускорить процесс посредством приглашения мировых лидеров посетить специальный Саммит по вопросам климата в сентябре 2014 года. Пан Ги Мун призвал лидеров привезти с собой на Саммит смелые обещания в надежде, что участники переговоров получат стимул, который им так необходим на пути к 20-й Конференции сторон конвенции и на финальном этапе на пути к Парижу.
Дурбанская платформа приходит на смену
В Варшаве переговоры будут вестись через Специальную рабочую группу по Дурбанской платформе для более активных действий (Дурбанская платформа). Это будет первая Конференция сторон конвенции после закрытия Специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества РКИК ООН и Специальной рабочей группы по дальнейшим обязательствам для сторон, включенных в приложение I к Киотскому протоколу, которые были основными координаторами предыдущих Конференций (см. Bridges Trade BioRes от 12 декабря 2012 г.).
Работа в рамках двух постоянных вспомогательных органов - Вспомогательного органа для консультирования по научным и техническим аспектам и Вспомогательного органа по осуществлению (ВОО) - в Варшаве будет нацелена на решение ряда проблем. На 19-й Конференции сторон делегации могут приблизиться к решению таких проблем, как улучшение правил механизма чистого развития, условия работы нового рыночного механизма и подходы к измерению, предоставлению и проверке информации. Однако еще не ясно, как продолжающийся спор из-за предложения России, Беларуси и Украины повлияет на переговоры ВОО в Варшаве.
Покажите мне деньги: развивающиеся страны призывают к активным действиям
Вопрос финансирования является одним из самых трудных в рамках международных переговоров по климату. Во время напряженной встречи по климату в Копенгагене в 2009 г. развитые страны согласились выделять 10 млрд. долл. США в год в качестве краткосрочного финансирования в течение 2010-2012 гг., чтобы помочь развивающимся странам начать адаптацию к изменению климата. Они также согласились создать Зеленый климатический фонд, который бы к 2020 г. предоставил развивающимся странам 100 млрд долл. США для снижения выбросов и адаптации к глобальному потеплению.
Однако воплотить эти финансовые обязательства в жизнь не так легко. По данным Попечительского совета Зеленого климатического фонда, на 30 июня 2013 г. десять участников пожертвовали в фонд всего 7,55 млрд долл. США. Развивающиеся страны ясно дали понять, что предоставить финансирование должны развитые страны. В то время как на переговорах РКИК будет рассмотрен широкий ряд вопросов, главный из них заключается в том, что развитые страны, такие как США, не согласятся подписать соглашение в 2020 г. пока все страны, включая Индию и Китай, не будут связаны твердыми обязательствами в отношении снижения объемов выбросов. В свою очередь развивающиеся страны не подпишут договор, пока не получат финансирование для снижения упомянутых выбросов.
Учитывая, что в течение последних нескольких лет правительства многих развитых стран проводят политику жесткой экономии, финансирование Зеленого климатического фонда, скорее всего, не является для них приоритетом. В связи с этим некоторые страны стали рассматривать альтернативные способы мобилизации средств, например, посредством инициатив частного сектора. Грег Баркер, Министр по вопросам энергетики и изменению климата Великобритании, недавно предложил уделить особое внимание государственно-частному партнерству.
«Я считаю, что нам нужно новое деловое партнерство в борьбе с изменением климата, которое было бы открыто для новых идей, учитывало расходы и использовало новые возможности, - сказал Баркер. - Мы можем декарбонизировать экономику только в том случае, если бизнес пойдет с нами в качестве активного участника, и если изменения повлекут наименьшие затраты для потребителей».
Однако развивающиеся страны называют такие предложения отступлением от реальной проблемы: предоставления средств, в отношении которых уже приняты обязательства. В частности, Министр окружающей среды Индии Джайанти Натараджана отметил, что альтернативные источники финансов не могут стать основой для обеспечения климатического финансирования.
«Самым важным достижением [в Варшаве] может стать климатическое финансирование и капитализация Зеленого климатического фонда, который еще не сформирован, - сказал Натараджана в своем заявлении. - Развитые страны, которые ранее взяли на себя обязательства, уже начали говорить об альтернативных источниках финансирования, в то время как, на наш взгляд, данные обещания являются обязательствами сторон Конференции по климату. Хотя не следует исключать другие и альтернативные источники, я думаю, что фундаментальным обязательством является предоставление финансирования».
С учетом того, что вопрос финансирования уже вызывает значительные трудности в переговорах РКИК ООН, некоторые наблюдатели были удивлены разговорами о создании возможного международного механизма для финансирования принятого в прошлогоднем Дохийском пакете положения о «потерях и ущербе». Институциональные договоренности, такие как международный механизм, будут нацелены на решение проблем, связанных с потерями и ущербом в результате воздействия изменения климата, в том числе экстремальных погодных явлений и медленной адаптации стран, которые особенно уязвимы к неблагоприятным последствиям изменения климата.
Хотя планируется, что решение по этому вопросу будет достигнуто в Варшаве, отсутствие прогресса на Климатической конференции ООН в Бонне в начале этого года означает, что детали вопроса еще не обсуждались. Ожидается, что положение о «потерях и ущербе» станет разменной монетой для продвижения вперед наименее развитых стран. В недавнем интервью Thomson Reuters Foundation главный переговорщик от наименее развитых стран Куамрул Чоудхури подчеркнул, что создание такого механизма имеет «первостепенное значение» на Конференции сторон в Варшаве.
Развивающиеся страны стремятся к прогрессу в области передачи технологий
Для эффективного участия развивающихся стран в сокращении выбросов потребуется не только финансирование, но и доступ к технологиям, связанным с изменением климата. Передача технологий и прав интеллектуальной собственности являются одними из наиболее спорных вопросов на переговорах РКИК ООН и, как ожидается, эти две проблемы будут обсуждаться в Варшаве.
В своих ключевых обращениях на переговорах африканские министры охраны окружающей среды подчеркивали «срочную необходимость решения вопроса о передаче технологий, включая выявление и устранение всех барьеров, которые препятствуют доступу к технологиям, связанным с изменением климата». Кроме того, они призывали к установлению «соответствующего режима прав интеллектуальной собственности, в том числе к исключению из патентной охраны связанных с изменением климата технологий для сторон, не включенных в приложение I к Конвенции». Такие требования в прошлом сталкивались с сильной оппозицией со стороны индустриальных стран, которые считают права интеллектуальной собственности существенным стимулом для связанных с изменением климата инноваций.
Как ожидается, Варшава станет свидетелем дальнейших шагов по введению в действие технологического механизма РКИК, в частности, Центра и сети по технологиям, связанным с изменениями климата, оперативной части механизма. Накануне Конференции сторон министры стран-членов группы BASIC (Бразилия, Южная Африка, Индия и Китай) призвали в своих заявлениях к «полноценному функционированию и тесной координации между институтами, созданными в процессе переговоров на Бали, включая Зеленый климатический фонд, Постоянный комитет по финансам, Исполнительный комитет по технологиям, [Центр] и сеть по технологиям, связанным с изменением климата, и Комитет по адаптации».
Есть ли будущее у форума по ответным мерам?
Как и на предыдущих встречах РКИК ООН, в Варшаве Международный центр по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) будет освещать вопрос так называемых «ответных мер», являющихся побочным эффектом мер, предпринимаемых государствами с целью смягчения последствий изменения климата. Вне переговорного процесса, одним из ключевых вопросов торговых партнеров Евросоюза, относящихся к изменению климата, остается включение воздушного транспорта в европейскую систему торговли квотами (ETS). В данный момент действие схемы торговли квотами приостановлено в связи с разработкой международного механизма, направленного на уменьшение выбросов парниковых газов воздушным транспортом.
Обсуждение ответных мер затрагивает широкий спектр вопросов, в том числе относящихся к международной торговле, которые могут быть предметом переговоров в рамках РКИК ООН. В этой связи на 17-ой Конференции в Дурбане было решено создать форум для рассмотрения этих вопросов сторонами вне основного переговорного процесса. Форум, посвященный обсуждению ответных мер («Форум»), начал свою работу в мае 2012 г. в штаб-квартире РКИК ООН в Бонне, где была утверждена рабочая программа на следующие два года.
Варшавская конференция проанализирует результаты работы Форума со времени его создания в Дурбане и оценит, были ли достигнуты поставленные цели и необходимо ли продолжать его работу. Источники, осведомленные о ходе переговоров, утверждают, что Форум затронул ряд вопросов, которые не выносились на обсуждение Вспомогательного органа по осуществлению и Вспомогательного органа по научному и техническому консультированию, что способствует ускорению переговорного процесса в целом. Однако, несмотря на то, что большинство сторон поддерживают идею продления мандата Форума, пока непонятно в какой форме будет осуществляться его деятельность.
Семинар о роли сельского хозяйства
Хотя угрозы для развития сельскохозяйственного производства в результате изменения климата широко обсуждаются климатическим сообществом, эти вопросы не были вынесены на официальные переговоры в рамках РКИК ООН. Однако в результате дискуссий на межсессионной встрече в этом году в Бонне было запланировано рабочее совещание по научно-техническим аспектам адаптации сельского хозяйства к процессам изменения климата. Семинар пройдет в рамках РКИК ООН, но не будет частью переговоров по климату. Хорошо информированные источники полагают, что если переговорщики сочтут это мероприятие успешным, инициатива может быть продолжена на последующих совещаниях.
Развитые и развивающиеся страны ранее не могли согласовать вопрос о рабочей программе по взаимосвязи изменения климата и сельского хозяйства - были разные точки зрения о том, запускать ли эту программу и если да, то как. При этом в центре разногласий были вопросы об относительной важности адаптации к изменению климата и смягчения его последствий. Сейчас, похоже, правительства нашли способ обойти тупик, согласившись обсудить, как страны могут наиболее эффективно приспособиться к новым вызовам, а также рассмотреть «возможные сопутствующие выгоды адаптации». По мнению источников, такой подход даст возможность обсудить ряд вопросов, связанных с сельским хозяйством и изменением климата, например, как более совершенные методы управления земельными ресурсами могут повысить производительность в сельском хозяйстве и в то же время способствовать смягчению последствий изменения климата, помогая поглощать углерод.
Будет ли достигнут успех в Варшаве?
На повестке дня переговоров в Варшаве стоит целый ряд вопросов, и измерить успех Конференции будет непросто. О значимом успехе можно было бы говорить в случае прогресса в области финансирования, постановки более высоких целей для соглашения 2015 г., а также прояснения его структуры, последовательности подготовки и содержания. Все эти вопросы определяются тем, смогут ли стороны выйти за рамки укоренившихся разногласий между Севером и Югом (то есть развитыми и развивающимися странами). На предыдущих переговорах сделать это было крайне сложно, однако сейчас наблюдаются некоторые признаки улучшения ситуации.
Примером заметного сближения мнений является «Картахенский диалог для прогрессивных действий» («Картахенский диалог») - альянс из 32 развитых и развивающихся стран на международных климатических переговорах. Страны-члены альянса говорят, что они привержены концепции низкоуглеродной экономики и курсу на развитие и хотят достичь этого с помощью юридически обязательного международного соглашения, приемлемого для всех. Другие позитивные признаки прогресса отражены в решениях Санкт-Петербургского саммита «Большой Двадцатки» о сокращении производства и потребления гидрофторуглеродов (ГФУ).
В то же время мало кто ожидает большого скачка вперед в переговорах по изменению климата в Варшаве - скорее, их результаты можно рассматривать в качестве барометра для будущих переговоров. Как недавно заявил Конни Хедегаард, Комиссар ЕС по вопросам климата, «Варшава - это не конечная станция, а скорее важная остановка в процессе подготовки фундамента для Парижской встречи 2015 года».
«В Варшаве мы должны договориться о принятии сильных обязательств по соглашению 2015 года и активизации сокращения выбросов до конца этого десятилетия, - отметил Хедегаард. - Все страны должны быть готовы представить смелые обещания к Саммиту мировых лидеров по проблемам изменения климата».
Беларусь, Россия и Украина предложили внести в повестку дня переговоров «процедурные и юридические вопросы, связанные с процессом принятия решений Конференцией сторон (конвенции)». Важность вопроса связана с инцидентом на итоговой конференции 2012 г. в Дохе, когда некоторые решения были приняты, несмотря на протесты трех стран. С предложением дополнительно прояснить условия, которые могут привести к автоматическому усилению обязательств стран с переходной экономикой, выступил Казахстан.
Источник - «Мосты» по материалам: ICTSD (МЦТУР), Eco-Accord/«Эко-Согласие», по материалам РИА Новости