12.12.2011
Международная конкуренция в сфере освоения возобновляемых источников энергии продолжает набирать обороты. В то же время зачастую существенной проблемой является отсутствие инвестиций по причине неопределенности в законодательстве. Среди вопросов, нуждающихся в дальнейшей проработке, немаловажными являются роль субсидий на возобновляемые источники энергии и их потенциальное влияние на появление новых споров в ВТО.
На протяжении последних двух лет представители ведущих экономик мира, входящих в состав «Большой двадцатки», обсуждают и принимают обязательства по сокращению субсидий на ископаемые виды топлива. Эти субсидии, ежегодно составляющие более 550 млрд долл. США, искусственно удерживают цены, формируют неверное отношение к выбору источников энергии и способствуют увеличению выбросов углекислого газа в атмосферу. В отличие от уровня поддержки ископаемого топлива, объем субсидий на возобновляемые источники энергии в 2010 г. оценивался в 43-46 млрд долл. США. Определение объемов субсидий - непростая задача, и результаты различных расчетов могут отличаться друг от друга, но нет сомнения в том, что субсидирование экологически чистых видов энергии составляет незначительную часть от объема государственного финансирования, направленного на поддержку ископаемых видов топлива. Тем не менее, вопрос управления субсидиями на экологически чистые виды энергии начинает появляться в мировых и национальных дискуссиях.
Около двух миллиардов человек не имеют доступа к современным источникам энергии. Увеличение доступа к энергии становится характерной чертой современного этапа развития человечества. В то же время ожидается, что объем выбросов углекислого газа в атмосферу возрастет за последующие два десятилетия, особенно в развивающихся странах. Таким образом, субсидии на экологически чистые источники энергии будут необходимы для поддержки двух одновременных переходов: от отсутствия доступа к энергии к ее получению и от потребления ископаемых видов топлива к использованию низкоуглеродных источников энергии. Но является ли бесспорным вопрос субсидирования экологически чистых типов энергии? Если нет, то в чем причина этих разногласий, и что может быть предпринято в этом отношении?
Субсидии на экологически чистую энергию нужны для обеспечения доступа к энергоносителям и сокращения провалов рынка. Чем дальше от сети электропередач располагаются населенные пункты, тем сложнее обеспечить их доступ к энергии. Эта проблема особенно остро стоит в отношении сельского населения. Даже в густонаселенных регионах низкая потребность сельского населения в электричестве может сделать сооружение дополнительных линий электропередач и распределительных электросетей экономически невыгодным. Такие хозяйства смогут получить доступ к энергии в том случае, если часть капитальных затрат будет субсидироваться.
Субсидии на увеличение доступа к энергии необязательно являются чистыми издержками для государства. Использование традиционного биотоплива для приготовления пищи и отопления жилья имеет неблагоприятное воздействие на здоровье, особенно здоровье женщин. Доступ к современным источникам энергии означает улучшение здоровья населения, но эти выгоды часто не включаются в анализ экономической рентабельности. Подобные упущения приводят к провалу рынка - у энергетических компаний нет стимула для расширения сетей электропередач, поскольку общественные выгоды, затрагивающие здоровье населения, не входят в их балансовые отчеты. В этих случаях, субсидирование автономных энергосистем может иметь еще большее значение.
В отношении экологически чистых технологий также существует риск провалов рынка. Поскольку возобновляемые источники энергии (энергии солнца, ветра, воды и тепла) составляют только незначительную долю в структуре производства электроэнергии в большинстве стран, средние издержки на сооружение дополнительных мощностей продолжают оставаться гораздо выше, чем при использовании ископаемых видов топлива, таких как уголь или газ. Опять же, если не принимать во внимание позитивное влияние на окружающую среду в результате перехода к использованию экологически чистых источников электроэнергии, то применение только экономического расчета будет препятствовать инвестициям в экологически чистую энергию. Аргументами в пользу субсидирования возобновляемых источников энергии являются как увеличение масштаба (и, тем самым, снижение издержек), так и выбор энергоносителей на основе реального отражения экономических, социальных и природоохранных издержек и выгод от использования альтернативных технологий. Когда выгоды отхода от традиционных видов энергии суммируются с отсутствием издержек от использования дизельного топлива или керосина, тогда становится очевидным, что субсидирование автономных возобновляемых источников энергии приносит значительную прибыль.
Есть и другие разумные обоснования для поддержки экологически чистой энергетики. Одно из них - промышленная политика. К примеру, Китай использует экологически чистую энергетику и энергосберегающие и не наносящие ущерб окружающей среде технологии в качестве «приоритетных развивающихся отраслей промышленности». Стимулируя экспорт 95% своего отечественного производства, китайская промышленность, изготавливающая солнечные панели, быстро вышла на первое место в мире.
Другим логическим обоснованием является создание новых рабочих мест. Некоторые эксперты выступают за развитие индустрии экологически чистой энергетики для создания миллионов «зеленых» рабочих мест, которые способствуют сохранению или восстановлению качества окружающей среды. Например, в индустрии возобновляемой энергетики Германии заняты 380 000 человек, 108 000 из которых в одной только фотоволтаической индустрии. Аргумент в пользу создания «зеленых» рабочих мест имеет особый резонанс в испытывающих кризис странах, оправдывая трату миллиардов долларов на стимулирование отрасли с целью сокращения уровня безработицы. В то время как такие усилия могут увеличить количество рабочих мест в секторах экологически чистой энергетики, это не обязательно ведет к созданию дополнительных рабочих мест, если принимать во внимание сокращение занятости в индустрии ископаемого топлива. Более того, общий вклад сам по себе является небольшим, по крайней мере, в развитых странах, где производство энергии не составляет большую долю в экономике.
Число стран, желающих привлечь инвестиции в возобновляемые источники энергии, растет. В этом отношении особенно выделяются развивающиеся страны, которым необходимо обеспечить доступ к энергии для многих своих граждан и которые стоят перед выбором между альтернативными технологиями чистой энергетики. Между тем, призывы к представлению уведомлений о субсидиях продолжают усиливаться и некоторые споры в области возобновляемой энергии уже рассматриваются в ВТО. Недавно США проинформировали ВТО о том, что Китай предоставил 200 субсидий, множество из которых были направлены на цели экологически чистой энергетики для финансирования своих национальных компаний в ущерб торговым возможностям американских организаций. Увеличение подобных споров может ухудшить настроение инвесторов, заинтересованных в проектах чистой энергии.
Переговоры в ВТО по либерализации торговли экологическими товарами и услугами также тормозятся спорами о том, каким образом должны определяться товары и услуги, которые имеют двойное назначение, и каким образом могут быть устранены тарифные и нетарифные барьеры, особенно если последние стимулируют развитие внутренней индустрии чистой энергии.
Что может быть сделано? По крайней мере, требуют внимания пять аспектов управления субсидированием экологически чистой энергетики. Во-первых, увеличению прозрачности может помочь общая система подсчета объема субсидий. Во-вторых, особое значение должно придаваться взаимосвязям между программами субсидирования различных видов энергетики - рационализация использования ископаемого топлива должна рассматриваться в качестве исходной площадки для стимулирования освоения источников экологически чистой энергии. В-третьих, необходима более значительная степень политической прозрачности для определения цели предоставляемой государственной поддержки. В то время как сохранение гибкости в политике является важным аспектом, субсидии для увеличения производственных мощностей или доступа к энергии будут иметь совершенно иное влияние, чем субсидии, выделяемые на стимулирование промышленного производства и экспорта. Стремление к прозрачности позволит странам пересматривать свою политику и оправдывать те меры, которые имеют ограниченное влияние на торговлю. Поэтому, в-четвертых, независимая оценка предполагаемого неблагоприятного воздействия политики субсидирования может уменьшить угрозу односторонних торговых санкций или других мер.
В конечном счете, международные организации, которые регулируют торговлю, энергетические потоки и обсуждают проблемы изменения климата, нуждаются в более значительной координации. На сегодняшний день остается открытым вопрос, договорятся ли страны заключить отдельное соглашение по регулированию секторов экологически чистой энергетики или решат прояснить существующие правила. Несколько месяцев, остающихся до конференции «Рио+20», дают возможность сфокусировать внимание международного сообщества на данном вопросе. Если переход к низкоуглеродной экономике займет долгий период времени, тогда их целью должна стать выработка долгосрочной политики и юридических требований по обеспечению прозрачности субсидирования.