№ 9 Июль 2008 г.
Мустафа Камаль Гюйе
В связи с проведением переговоров раунда Доха по вопросам рыболовства появляется отличная возможность для решения проблемы перелова рыбы и излишних рыболовецких мощностей. Однако для обеспечения эффективности мер контроля над размерами субсидий они должны быть увязаны с более строгими режимами регулирования уровня вылова, в том числе в рамках соглашений о публичном и частном доступе .
Подрыв запасов и их истощение являются одними из самых актуальных проблем в секторе рыболовства. По подсчетам Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), в 2004 г . примерно четверть глобальных рыбных запасов подвергалась либо перелову, либо истощению, при этом уже полностью выловлено более половины рыбных запасов.
Более 2,6 млрд человек в мире получают не менее 20% животного белка из рыбы. Этот сектор также является важным источником занятости и доходов. В 2004 г . рыболовством занимался примерно 41 млн человек, в основном в развивающихся странах. Кроме того, торговля рыбной продукцией является крупным источником валютных поступлений. На экспорт поставляется примерно 38% продукции рыбного промысла и рыборазводного производства на общую сумму 71,5 млрд долл. США (по данным 2004 г .). В период 1994–2004 гг. нетто-экспорт рыбной продукции развивающихся стран вырос с 4,6 млрд до 20,4 млрд долл. США. За последние 25 лет доля торговли рыбной продукцией – как в общем объеме ВВП, так и в сельскохозяйственной части ВВП – удвоилась.
Важнейшая функция рыбных ресурсов по обеспечению источников существования, продовольственной безопасности, занятости сельского населения, сохранения морских экосистем подрывалась в течение многих десятилетий практикой перелова. Основными причинами сложившегося положения стали: государственная поддержка кораблестроительной промышленности, субсидирование эксплуатационных затрат, обеспечение доступа к рыбным запасам в дальних морях, предоставление гарантий доходов в рыболовной отрасли.
В 2001 г . в Дохе, понимая огромное значение рыбного сектора для развивающихся стран, члены ВТО договорились о том, чтобы приступить к переговорам по уточнению и совершенствованию правил ВТО по выплате субсидий в данном секторе. В 2005 г . на Министерской конференции в Гонконге была принята Декларация, призывающая к укреплению правил субсидирования, в том числе посредством запрета на предоставление субсидий, которые способствуют созданию избыточных мощностей и перелову.
Данные мандаты на ведение переговоров ставят перед торговым сообществом труднейшую задачу сохранения приоритетности устойчивого развития и охраны окружающей среды в многосторонней торговой системе. Многие рассматривают переговоры о рыболовных субсидиях как самый последовательный шаг ВТО к выполнению задачи сохранения окружающей среды, которая является основой для устойчивого развития.
Первый проект соглашения ВТО по рыболовным субсидиям (далее – проект соглашения ВТО) был опубликован в ноябре 2007 г . Он предусматривал введение запрета на широкий перечень государственных дотаций, особенно тех, которые способствуют созданию избыточных мощностей и перелову. Отдельные виды субсидий допускаются, однако они должны быть увязаны с наличием определенных систем управления рыбными запасами, включая наличие научно обоснованных систем мониторинга и оценки, отвечающих международным стандартам.
Заключение эффективного соглашения по рыболовным субсидиям привело бы к реструктуризации экономики рыболовной отрасли во многих странах мира.
Соглашения о рыболовстве в дальних водах
После установления в 1982 г . Конвенцией ООН по морскому праву 200-мильной исключительной экономической зоны, прибрежные страны получили контроль над 90% коммерческих рыбных запасов. С тех пор соглашения о доступе к рыбным ресурсам в прибрежных водах (далее – соглашения о доступе) стали важнейшей частью торговых отношений и вопросов развития между развитыми и развивающимися странами. При наличии таких соглашений страны с развитым сектором рыболовства получают возможность ловить рыбу в зоне соответствующей принимающей страны в обмен на уплату сбора за получение указанных прав.
Члены ВТО и, в частности, прибрежные страны, являющиеся участниками соглашений о доступе, попытались исключить из будущей договоренности ВТО о рыболовных субсидиях доходы и платежи, поступающие на основе таких соглашений. Указанные сборы составляют значительную долю государственных бюджетов некоторых стран. В отдельных государствах Тихоокеанского региона на их долю приходится 25% всех доходов государственного бюджета, а в Гвинее-Бисау – около 40%.
Исключая соглашения о доступе к рыбным ресурсам в прибрежных водах из будущих многосторонних правил регулирования рыболовных субсидий, проект соглашения ВТО предоставляет отличную возможность повысить уровень прозрачности и управления выловом рыбы в рамках таких соглашений.
Статья III .3 проекта соглашения ВТО от ноября 2007 г . предусматривает, что для применения указанного исключения необходимо, чтобы соответствующий участок ловли находился в пределах исключительной экономической зоны развивающейся страны–члена ВТО. При этом соглашение о доступе к рыбным ресурсам в прибрежных водах должно носить открытый характер и содержать положения, направленные на предотвращение перелова на основе международно признанных норм контроля за состоянием рыбных запасов и вылова. Проект соглашения ВТО указывает на необходимость оказания поддержки с целью проведения научно обоснованной оценки рыбных запасов до начала вылова и выработки мер управления и контроля. Кроме того, предусматривается регистрация судов и предоставление принимающей стране–члену ВТО и соответствующим международным организациям отчетов об объемах улова и сброса и о применении других необходимых мер.
Сноска 143 к статье I .1. (g) проекта соглашения ВТО, которая содержит исключение для соглашений о доступе, касается, по-видимому, только платежей между правительствами соответствующих стран за получение доступа к морским рыбным запасам. Эксперты агрументируют, что соглашения с частными лицами не относятся к элементу «субсидии» в значении, принятом в ВТО. Однако с точки зрения решения задач устойчивого развития главный вопрос не в том, что соглашения с частными структурами не классифицируются как субсидии, а в том, что общие режимы управления и контроля, предусмотренные в статье III.3, должны распространять свое действие на все соглашения о доступе, будь то с государственными или частными структурами. Это особенно важно сейчас, поскольку многие прибрежные государства переходят от двусторонних соглашений (между правительствами двух стран) к другим формам сотрудничества, например учреждению совместных предприятий или заключению соглашений с частными иностранными компаниями.
Из-за падения популярности соглашений о доступе заключение таких соглашений стало более проблематичным, что привело к задержкам с их продлением во многих странах. К примеру, в Сенегале правительство приняло решение заключить соглашения с коммерческими рыболовецкими судами стран Европы после того, как переговоры о продлении двустороннего соглашения с ЕС (2002–2006 гг.) зашли в тупик. Такое решение было мотивировано тем, что государство стремилось избежать прекращения поставок тунца на местные рыбоперерабатывающие заводы, на которых трудилось 3 000 рабочих. Поскольку рыболовецкие мощности страны ограничены, то эти заводы полагались в основном на уловы судов ЕС.
В сообщении Европейской комиссии от 2002 г . об интегрированной основе для заключения соглашений о партнерстве в рыболовной отрасли с третьими странами (COM (2002) 637) отмечается, что трудности, связанные с выработкой политики ЕС относительно рыболовецкого флота дальнего плавания, могут привести к его постепенному сокращению. Однако количество судов будет сокращаться не столько за счет списания, сколько за счет смены флага и/или увеличения числа соглашений с частными рыболовецкими судами. Комиссией далее отмечается, что опыт последних лет показал, что отсутствие флота ЕС на рыболовных промыслах третьих стран не привело к уменьшению количества выловленной рыбы. Объем вылова либо остался прежним, либо даже увеличился, поскольку вместо судов ЕС в водах этих стран появились суда из третьих стран или суда, ходящие под «удобными» флагами.
Соглашения с частными рыболовецкими судами имеют тенденцию предусматривать менее строгие режимы регулирования вылова в отличие от соглашений между правительствами двух стран. Зачастую они менее прозрачны с точки зрения ведения переговоров и слабее в отношении правоприменительной практики, мониторинга и отчетности. Тем не менее, в ближайшем будущем именно соглашения с частными компаниями, а не межправительственные соглашения, будут все в большей степени регулировать доступ к промыслам в дальних морях.
Для обеспечения устойчивого использования и сохранения морских ресурсов необходима система управления рыбными запасами. Ситуация с промыслом трески в прибрежных водах восточного побережья Канады, например, демонстрирует, что даже при наличии указанной системы управления может произойти истребление рыбных ресурсов.
Статья V.1 проекта соглашения ВТО предусматривает, что член ВТО, использующий любой вид разрешенных субсидий, обязан вести систему управления рыбными запасами для регулирования вылова живых морских ресурсов в рамках своей юрисдикции с целью предотвращения перелова. Такие системы управления должны быть основаны на отвечающих международным стандартам научных системах мониторинга и оценки рыбных запасов, а также на других мерах регулирования рыболовецких мощностей. По мнению ряда развивающихся стран–членов ВТО, указанные требования настолько жестки, что не позволяют им применять соответствующие исключения.
Ключевая проблема с управлением рыбными запасами состоит в том, что к ее решению подошли с точки зрения нагрузки и затрат, а не с точки зрения социальных, экологических и экономических выгод, связанных с наличием подобных систем. На самом деле такие системы управления не только способствуют осуществлению мониторинга вылова и сохранению ресурсов, но они могут быть важным средством роста поступлений в бюджет от эксплуатации морских ресурсов страны.
В Танзании, например, установление программы мониторинга и контроля способствовало увеличению количества зарегистрированных судов и выданных лицензий. В 2002 г . лицензию на рыболовство в территориальных водах страны получили 12 иностранных судов, промышляющих ловлей тунца. Количество судов увеличилось до 84, когда иностранные промысловики поняли, что Танзания регулярно патрулирует свою исключительную экономическую зону. В результате использования системы регистрации из отчетов рыболовецких судов стало известно, что в пик рыбного сезона недельный улов тунца в прибрежных водах Танзании достигает 10 тыс. тонн. При отсутствии достоверной информации об уровне вылова, которую может предоставить должный режим управления ресурсами, принятие стратегических решений может быть затруднительно.
В случае отсутствия систем управления незаконные и неучтенные выловы могут привести к снижению поступлений в бюджеты. В 2005 г . Британская группа по оценке морских ресурсов подсчитала, что стоимость незаконного, неучтенного и нерегулируемого вылова в Африке может достигать 1 млрд долл США в год.
Реформирование системы субсидирования, которое способствует созданию избыточных мощностей и перелову, безусловно, необходимо. Но сами страны могут принять более эффективные меры для решения целого ряда задач: ведения устойчивого рыболовства и сохранения ресурсов в своих водах, генерирования значимых доходов и внесения реального вклада в экономический рост, обеспечения продовольственной безопасности и преодоления бедности.
Трагедия конфликта между частным интересом и общественным благом в вопросе рыбных ресурсов начинается тогда, когда правительства стран не в состоянии реализовать долгосрочные выгоды от сохранения и устойчивого использования ресурсов, принимая вместо этого меры для получения быстрых финансовых выгод, лишающие рыбные ресурсы важной роли на местных и мировых рынках.
Неспособность воспользоваться уникальной возможностью, представленной мандатом раунда Доха в плане контроля над избыточными мощностями и предотвращением перелова, может привести к катастрофическим последствиям. В результате истощения запасов трески в прибрежных водах восточного побережья Канады без работы остались 25 тыс. рыбаков и 10 тыс. других рабочих. Хищническая эксплуатация рыбных запасов в водах Западной Африки вынуждает местных рыбаков искать себе другие источники существования, включая эмиграцию именно в те регионы мира, которые используют их ресурсы.
Мустафа Камаль Гюйе – старший менеджер программ экологического сектора, МЦТУР