№ 8 Июнь 2008 г.
Ратнакар Адикари
Противоречия в требованиях ВТО насчет использования продукции местного происхождения при действии правил по инвестиционным механизмам – с одной стороны – и протекционистские методы в торговле – с другой стороны – обуславливают обоснованные сомнения в приверженности развитых стран принципам сравнительных преимуществ.
Многосторонняя система торговли базируются на принципах экономической эффективности. Одним из подтверждений этого является тот факт, что страны, участвовавшие в подготовке Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), предпочли использовать меры тарифного регулирования, а не квотирования, в качестве средства защиты от импорта. Даже меры, вводимые по соображениям безопасности и охраны здоровья, должны быть «необходимыми» и «наименее торгово-ограничительными». Среди соглашений ВТО Соглашение по связанным с торговлей инвестиционным мерам (ТРИМС) – одно из наиболее последовательных в соблюдении принципов экономической эффективности как главного правила международных торговых отношений.
Соглашение ТРИМС, введенное в действие по результатам Уругвайского раунда торговых переговоров ВТО, наложило запрет на применение требований к «производству» – одно из знаковых требований промышленной политики в период 1960–1980-х гг., активно использовавшееся странами Восточной Азии. Среди попавших под запрет ТРИМС мер в Иллюстративном перечне, прилагаемом к данному Соглашению, перечислены и так называемые требования по «местным составляющим» продукции.
Запрет на требования обязательности использования местной составляющей в производимых товарах (несмотря на ее очевидные возможности для поддержки местного экономического развития) основан на мнении о том, что эти меры защиты и поддержки внутренних производств экономически неэффективны. Данная теория базируется на идее о том, что инвесторы в любой из стран должны иметь полную свободу решений по используемым в производстве составляющим – в частности, иметь возможность закупать их за рубежом, если таковые дешевле и лучше по качеству, нежели имеющиеся аналоги местного производства. При этом подразумевается, что продукция местного производства заведомо более дорогостоящая.
Развивающиеся страны неохотно согласились с этим (а также и с рядом других неблагоприятных для них условий), расценивая подобное ограничение как компромисс по отношению к другим большим выгодам, в частности, в области сельского хозяйства и производства тканей и одежды.
ТРИМС и ряд других соглашений ВТО (например, Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам) ограничивают стратегическое пространство правительств развивающихся стран в использовании промышленных стратегий как одного из средств экономического развития. Это подтверждает, что те, кто продвигает подобные соглашения, выступают противниками самой идеи «активной» промышленной политики – несмотря на то, что именно она в свое время сыграла важную роль в реализации их собственных стратегий промышленного развития.
Пункт о преференциальных торговых отношениях включен в ГАТТ Решением от 28 ноября 1979 г . «О дифференцированном и более благоприятном режиме, взаимности и более полном участии развивающихся стран», которое позволило развитым странам предоставлять развивающимся странам более благоприятный режим по сравнению с другими участниками системы многосторонней торговли. Для реализации этого принципа на практике развитые страны сформировали Общую систему преференций (ОСП).
Несмотря на то что эти схемы существенно расширяют возможности доступа на рынки и создают преимущества реципиентам, они, однако, основываются на собственных приоритетах доноров преференций и предоставляются на односторонней основе без учета принципа взаимности. Чтобы предотвратить получение подобных преимуществ другими странами, доноры ОСП ввели в оборот «правила происхождения товаров», которые должны были служить, по их мнению, двум основным целям. С одной стороны, эти правила должны были упреждать какие-либо отклонения в торговых отношениях. С другой стороны, они должны были помочь формированию промышленной базы в развивающихся странах через использование только местных сил в процессах производства.
Утверждалось, что все это позволит странам с низкими уровнями промышленного развития сформировать вертикально-интегрированные схемы производств через создание и развитие внутренних поставщиков продукции. Однако подтверждений того, что подобные правила реально помогли странам – получателям преференций достичь целей внутреннего развития, нет.?
В действительности применение правила происхождения товаров стало ограничивать использование преференций таким образом, что конкуренция относительно более слабых стран не приводит к проблемам в соперничающих по импорту отраслям самих стран-доноров. Результаты исследований Программы развития ООН показывают, что в рамках программы ЕС «Все, кроме вооружений» индекс использования механизма преференций в четырех наименее развитых странах Азии составлял 60–70% (60% в Бангладеш, 68% в Камбодже, 70% в Лаосе и 67% в Непале).?
Стоимость соответствия правилам происхождения товаров значительна. Несмотря на то что обоснованных подтверждений этому из торговой практики сравнительно немного, аналитик Ян Эрин (Jan Herin) подсчитал, что те фирмы, которые хотят воспользоваться механизмами преференций Европейской Ассоциации свободной торговли (EFTA), должны дополнительно заложить в стоимость продукции около 5% затрат на административную и техническую работу по обеспечению соответствия правилам происхождения товаров.
По данным Всемирного банка, административные затраты на сбор и предоставление документальных подтверждений для получения сертификата о происхождении товаров в рамках Северо-Американской зоны свободной торговли (НАФТА) составляют около 1,8% от общей стоимости экспорта. Масштабы отвлечения ресурсов на исполнение данного правила, включая большие затраты на месте и затраты самих доноров, могут достигать в среднем 4,3%. Несмотря на отсутствие такой статистики для развитых и развивающихся стран, логично предположить, что эти цифры более значительны именно в наименее развитых странах, где административно-бюрократические требования к трансграничным торговым операциям существенно усложнены.
Протекционистские интересы в развитых странах приводят к хорошо известной практике трансформации существующих механизмов для выгод их собственных стран. Например, производители тканей и текстильного волокна из стран-доноров, приходя на рынки в страны-реципиенты, успешно лоббируют свои интересы перед собственными правительствами для включения «кумулятивных требований» в механизмы ОСП. В соответствии с такими требованиями продукция, экспортируемая в страны предоставления ОСП, имеет преференции даже в тех случаях, когда содержит составляющие, произведенные в самих странах-донорах (вместо предоставления преференций только для местных составляющих продукции).
Требование наличия местной составляющей в сочетании с этим кумулятивным исключением из правил служит двум задачам. Во-первых, в результате ограничиваются возможности экспортеров на рынки ОСП по использованию сырья от наиболее дешевых поставщиков (таких, как, например, Китай), конкурирующих в сырьевом отношении с самими странами-донорами. Во-вторых, создается механизм гарантированной потребности в ресурсах донора ОСП при реализации производств в странах-реципиентах.
Широко известное правило «первичности местного происхождения текстильных волокон», используемое в механизмах предоставления преференций США, а также схожие оговорки, применяемые ЕС, способствуют реализации протекционистских интересов по обоим направлениям.
Непосредственно перед Министерской конференцией ВТО 2005 г . в Гонконге, ссылаясь на ограниченность вложений третьих стран, национальный Совет производителей текстиля США предупредил правительство о нежелательности предоставления свободного неквотируемого доступа на рынки для наименее развитых стран. Президент Совета К. Джонсон утверждал, что «в условиях беспошлинной торговли проникновение Китая на рынки США значительно возрастет, а импорт готовой одежды в США от производителей Западного полушария, использующих американскую продукцию для своего производства, сместится к производителям из Бангладеш и Камбоджи, которые в первую очередь будут использовать китайские составляющие» (пресс релиз NCTO от 12 декабря 2005 г .).
Что касается второй задачи – обеспечения сохранности управляемых рынков, Мунир Ахмед отметил в декабре 2005 г ., ссылаясь на данные 2004 г ., что 77% общего экспорта тканей и текстиля из США направлялось в Мексику и страны Карибского бассейна и Центральной Америки, которые заключили соглашения о торговых преференциях с США. В то же время 37% экспорта европейского текстиля шло в Болгарию, Румынию, Тунис, Марокко и Турцию – то есть в те страны, которые получили торговые преференции на рынках Евросоюза.? Тема преференций в правилах происхождения товаров в ВТО остается неразрешенной до сих пор, несмотря на то что крайние сроки для снятия разногласий по этим вопросам были назначены на конец 1999 г . В 2005 г . этот вопрос был вновь поднят под занавес встречи ВТО в Гонконге, когда страны–члены ВТО в принципе пообещали предоставить возможность беспошлинного и неквотируемого доступа на рынки для наименее развитых стран. Несмотря на это призыв Министерской декларации к тому, чтобы преференциальные правила происхождения товаров, применяемые к наименее развитым странам, были прозрачны и просты и содействовали доступу на рынки, остается неразрешимым – в силу неспособности развитых стран противостоять своим собственным протекционистским лобби, стремящимся к усложнению этого правила в своих местных интересах или в интересах доноров.
Рассматривая Соглашение ТРИМС, запрещающее правительствам требовать от производителей обязательного использования составляющих местного происхождения, мы вполне обоснованно можем задать вопрос о мотивации развитых стран в целом. При благоприятном толковании мы можем счесть ограничения ТРИМС просто небольшой недоработкой. Но с другой стороны – они не что иное, как осознанное лицемерие.
Ратнакар Адикари – президент Южноазиатского наблюдательного совета
по торговле, экономике и окружающей среде (SAWTEE) в Катманду
__________
? WTO. 2005. Options for Least-developed Countries to Improve Their Competitiveness in the Textiles and Clothing Business . WT/COMTD/LDC/W/37
? Raihan, Selim; Adhikari, Ratnakar and Adhikari, Kamalesh. 2007. Export Diversification for Human Development in the Post-ATC Era: Perspectives from Asian LDCs . UNDP. Colombo
? Ahmed, Munir. 2005. Development in Textiles and Clothing Trade, Post ATC: Modelers Off Mark; EU/US Trade Policy Remains Predominant Influence . UNDP. Colombo