№ 8 Июнь 2008 г.
Крейг Ван Грастек
В апреле 2008 г. президент США Буш совершил нечто совершенно беспрецедентное: направил в Капитолий соглашение о свободной торговле с Колумбией (ССТ), не проработав его условий с торговыми комитетами в Конгрессе США. Палата представителей отреагировала таким же беспрецедентным образом, приняв резолюцию о приостановлении полномочий администрации по содействию торговли в части, касающейся данного законопроекта. Это противостояние между двумя ветвями власти ставит под сомнение будущее не только этого ССТ, но и раунда Доха. Мандат администрации США на проведение переговоров уже был поставлен под сомнение тем фактом, что срок полномочий администрации по содействию торговли истек в середине 2007 года. Пока остается неясным, когда – и будет ли он вообще – конгресс выделит новый грант для этой цели. Последние же действия ставят под огромное сомнение выделение Конгрессом указанного гранта вообще.
Этот тупик вполне вписывается в более широкую картину конфликта между двумя ветвями власти. Конституция США гарантирует, что торговая политика страны формируется на фоне довольно хрупких отношений между двумя ветвями власти, так как в соответствии с Конституцией регулирование торговли является прерогативой Конгресса. Вместе с тем Конституция создает презумпцию отнесения вопросов внешней политики к сфере исполнительной власти. С тех самых пор, когда Конгресс в законодательном порядке снял с себя полномочия по формированию торговой политики и передал эти полномочия президенту, двум ветвям власти приходится определять четкие границы своих полномочий в этой области. Как правило, это им удается, но в отдельных случаях они вступают в конфронтацию.
Нынешние полномочия администрации по содействию торговле (так называемая ускоренная процедура) и аналогичные полномочия в прошлом способствовали тому, чтобы противники из числа законодателей не смогли воспрепятствовать постановке соглашения на голосование или внесению в соглашение поправок или изменений. В период с 1934 по 1967 гг. этот вопрос решался посредством выделения грантов на реализацию полномочий президентов по ведению переговоров и последующему оглашению соглашений по тарифам. С появлением соглашений нетарифного характера положение стало более сложным. Теперь Конгресс намерен играть определенную роль в преобразовании обязательств, принятых в рамках таких соглашений, в поправки к законодательству. Кроме того, Конгресс требует выносить окончательные варианты соглашений на голосование. Вот почему современные полномочия по ускоренной процедуре пришли на место существовавших ранее более простых соглашений по тарифам.
Правила ускоренной процедуры обеспечивают два специальных защитных средства. Закон о реализации соглашения не может изменяться после того, как он официально направлен в Конгресс; при этом законопроект должен быть поставлен на голосование в течение 90 законодательных дней.
В действительности оба защитных средства базируются на юридических фикциях. И хотя Конгресс действительно никогда не вносил никакие поправки в законопроект об утверждении соглашений, находящихся под защитой ускоренной процедуры, законодатели нашли много способов толковать и даже модифицировать результаты переговоров. Одна из таких возможностей появляется до официального представления законопроекта, когда исполнительная власть и торговые комитеты конгресса вырабатывают точные условия соглашения.
Соглашение о свободной торговле с Колумбией является единственным соглашением, которое так и не прошло эту процедуру, поэтому неудивительно, что оно является единственным соглашением, высветившим и другую юридическую фикцию. Конгресс всегда имел право в любое время прекращать действие гранта на ведение переговоров, а, значит, и не исполнять право принимать соответствующий закон в течение 90 дней. Однако ранее Конгресс этим своим правом не пользовался.
Нынешняя конфронтация – лишь самое последнее за двадцать лет проявление неодолимого желания что-нибудь сделать. Между двумя ветвями власти идет постоянный ожесточенный спор по вопросам торговли, и хотя они обычно договариваются, ситуация временами резко накаляется Такое произошло, например, когда Конгресс отказался принять Гаванскую хартию Международной торговой организации (1948–1950), ратифицировать документы по нетарифным соглашениям, подписанные в ходе раунда Кеннеди (1967 г.), а также когда Конгресс почти заблокировал проведение переговоров с Канадой по соглашению о свободной торговле в 1986 г. из-за того, что президент отказался вести переговоры по новому законопроекту о торговле. В каждом из указанных выше случаев Конгресс исходил из того, что исполнительная власть не хочет идти на полномасштабные консультации.
Мы наблюдаем очередной взрыв в ходе этой двадцатилетней эпопеи. В течение шести лет Администрация Буша использовала послушный Конгресс, а теперь ей приходится иметь дело с демократическим большинством, которое хочет самоутвердиться. Часть проблемы связана с сутью самого Соглашения о свободной торговле с Колумбией, которое касается прежде всего не торговли как таковой, а конкурирующих направлений внешней политики и трудовых прав. Однако конфронтация по вопросу ускоренной процедуры утверждения соглашений указывает на наличие более серьезной проблемы. Учет межведомственных интересов является одним из самых важных элементов политических принципов США в области торговли. Точно определить это явление сложно, но мы знаем о том, что так должно быть, если такого учета нет. А то, что его нет, мы и наблюдаем в настоящее время.
Для многосторонней торговой системы это неприятно потому, что такое противостояние совпадает по времени с ожидаемым завершением раунда Доха. Приятная же новость заключается в том, что каждое такое противостояние приводило к определенным договоренностям. К примеру, вместо МТО был временно учрежден ГАТТ, отказ в утверждении соглашений в рамках раунда Кеннеди привел к выдаче первого гранта на реализацию полномочий по ускоренной процедуре переговоров. Был также достигнут компромисс, который позволил провести переговоры как по Соглашению о свободной торговле с Канадой, так и по обсуждавшемуся законопроекту. То есть можно сказать, что обе ветви власти знают, как решать эту проблему.
Сколько же времени понадобится на то, чтобы стороны согласились учитывать интересы друг друга? Ведь только в этом случае результаты переговоров в Женеве будут учтены. Скорее всего, это произойдет после избрания нового президента в США. Независимо от того, кто будет кандидатом от демократической партии, и независимо от того, какая партия победит на выборах, мы знаем, что новый президент будет одним из бывших сенаторов. Будем надеяться, что он сделает одним из своих приоритетов на 2009 год восстановление взаимодействия между двумя ветвями власти.
Крейг Ван Грастек – консультант и адъюнкт профессор Института государственного управления им. Кеннеди (Гарвардский университет), а также Института внешних отношений (Джорджтаунский университет)