№ 8 Июнь 2008 г.
Иоахим фон Браун
Новые могущественные силы, управляющие продовольственным равновесием в мире, преображают практику потребления, производства и торговли продуктами питания. В отличие от модели, доминировавшей на протяжении последних десятилетий, нынешняя мировая сельскохозяйственная система во многом зависит от спроса.
Спрос на сельскохозяйственную продукцию, сопровождающийся повышением благосостояния развивающихся стран, а также процессами глобализации и урбанизации, будет неуклонно расти и изменяться в сторону более дорогостоящих товаров. Вполне ожидаемо увеличение и без того высокого уровня потребления зерновых культур – частично за счет распространения биотоплива, частично благодаря новым пищевым запросам. Согласно прогнозам Международного института исследований продовольственной политики ( International Food Policy Research Institute , МИИПП), к 2015 г . стоит ожидать повсеместного роста спроса на зерно на уровне 20% 1 .
С точки зрения предложения мировое производство зерновых возросло незначительно. Общее увеличение производительности сельского хозяйства слишком мало, чтобы справиться с растущим спросом. За период 2000–2006 гг. производство зерна выросло всего на 8%, а запасы существенно уменьшились. Основными препятствиями, сдерживающими рост производства в ответ на увеличение цен, являются нехватка земельных и водных ресурсов, а также недостаточное финансирование инноваций в области сельского хозяйства. Рост производства – за счет богатых урожаев, а не за счет расширения возделываемых земель – требует значительных инвестиций в научные исследования и разработки (НИР), а также в системы снабжения и обслуживания. Изменение климата и быстрый рост численности населения увеличивают потребность в капиталовложениях в сельскохозяйственные науки и технологии. Тем не менее, в последние годы наблюдается повсеместное снижение финансирования НИР в сельском хозяйстве, особенно в развитых странах.
К другим важным факторам, объясняющим резкий скачок цен на сельскохозяйственную продукцию, относится череда производственных шоков (таких, например, как засуха в Австралии) и низкий уровень запасов зерновых, что вызывает нестабильность рынков. Волатильность цен на продовольствие также связана с оттоком спекулятивного капитала от финансовых инвесторов, которые в большей степени заинтересованы в повышении цен. Торговые барьеры вкупе с высокими ценами, характерными для многих стран, ведут к сужению мирового рынка.
Мировые цены на сельскохозяйственную продукцию ощутимо растут. С периода низких цен в 2000 г . стоимость пшеницы увеличилась в четыре раза, кукурузы – почти в три раза, а риса – в более чем два раза 2 . Учитывая кризисную ситуацию с курсом доллара США, повышение цен не столь значительно, но все равно ощутимо, особенно если говорить о покупательной способности малоимущих слоев населения.
Согласно прогнозам МИИПП, мировые цены на зерно и мясо останутся по-прежнему высокими. Более того, нынешние показатели продолжат расти: к 2015 г . цены на рис, пшеницу и кукурузу увеличатся на 20–30%, а на говядину, свинину и мясо птицы – до 10%. Однако эти прогнозы не учитывают повышения цен, связанного с изменениями торговой политики, например в области ограничений на экспорт.
Высокие цены и их нестабильность, а также непродуманность биоэнергетических программ приводят к тому, что производство биотоплива способствует изменению мирового продовольственного равновесия и негативно сказывается на малоимущих слоях населения. Увеличение производства биоэтанола и биодизеля, в значительной степени обеспечиваемое за счет выращивания кукурузы и масличных культур, будет и впредь оказывать большое влияние на цены как в сельскохозяйственном, так и в энергетическом секторах. По прогнозам МИИПП, к 2020 г . большее распространение биотоплива при прочих равных условиях приведет к повышению цен на 26% для кукурузы и на 18% – для масличных культур 3 .
Самым тревожным последствием нестабильности цен в энергетическом секторе, как ожидается, будут флуктуации уровня продовольственных цен. Некоторые страны уже используют государственные субсидии на производство биотоплива и выращивание энергетических культур, сводящие на нет сравнительные преимущества развивающихся стран. Субсидии на производство биотоплива из сельскохозяйственного сырья становятся скрытым налогом на базовые продукты питания, составляющие основную часть расходов малоимущих слоев населения. В такой ситуации многим странам стоит подождать появления более рациональных технологий.
Также ожидается, что процессы изменения климата будут отрицательно влиять на производство сельскохозяйственной продукции. Развивающиеся страны с ограниченными адаптационными возможностями окажутся наиболее чувствительными к замедлению темпов производства и снижению уровня продовольственной безопасности. К примеру, во многих африканских странах будет наблюдаться упадок сельского хозяйства, что усугубит проблемы нехватки продовольствия и продовольственной безопасности.
Существуют рациональные стратегии ограничения зависимости сельскохозяйственного сектора развивающихся стран, но для их внедрения требуется решить ряд важных вопросов. Например, необходимо установить новый, более комплексный режим постКиотского протокола, а также ввести справедливые правила участия в торговле квотами.
Высокие цены на сельскохозяйственную продукцию, как прогнозируют специалисты МИИПП, будут оказывать неоднородное влияние на различные страны и слои населения. Нетто-экспортеры окажутся в выигрыше за счет улучшения торговых условий, хотя некоторые из них не смогут воспользоваться данной возможностью в связи с наложением запретов на экспорт с целью защиты потребителей.
В то же время, нетто-импортеры будут вынуждены искать компромисс между удовлетворением спроса на продукты питания и введением значительных субсидий, необходимых для защиты потребителей от роста цен. Странам Африки придется очень туго, так как большинство из них являются нетто-импортерами зерновых.
Нестабильные и неустойчивые цены на продовольствие в большей мере затронут тех, кто находится от них в прямой зависимости – малоимущие и недоедающие слои населения. Благодаря высоким ценам небольшая часть бедных хозяйств, производящих сельскохозяйственную продукцию на продажу, повысит свое благосостояние, однако нетто-покупатели (а таких большинство среди бедных слоев населения мира) окажутся в проигрыше. Для корректировки заработных плат, уровня занятости и притока инвестиций в сельское хозяйство потребуется время.
Питание бедных слоев населения, согласно прогнозам МИИПП, ухудшится: высокая стоимость продуктов вынудит их ограничить потребление пищи и отрицательно скажется на качестве питания, что приведет к проблемам со здоровьем.
При увеличении стоимости продуктов на 1% в странах с низким доходом наблюдается снижение затрат на еду до 0,75% 4 . У малоимущих семей на покупку продуктов питания уходит до 50–60% бюджета. Для семьи из пяти членов, живущей на 1 доллар в день на человека, повышение цен на еду на 50% будет означать потерю 1,5 доллара из их общего бюджета в 5 долларов. К этим затратам необходимо добавить еще и рост цен на энергоносители. В Бангладеш, Пакистане и Кении все больше малоимущих семей недоедают из-за увеличивающихся цен на продовольствие.
Около 160 млн людей в мире продолжают жить в крайней нищете на менее чем 0,5 доллара в день. В тяжелые времена самые бедные терпеливо переносят лишения, в то время как средний класс может позволить себе акции протеста и лоббирование своих интересов. Начиная с 2007 г . волнения, связанные с высокой стоимостью продуктов питания, прошли уже в более чем 30 странах мира.
Пытаясь оградить своих граждан от влияния растущих цен на продовольствие, многие страны принимают отчаянные меры, которые могут привести к еще большему усугублению ситуации. Аргентина, Боливия, Венесуэла, Вьетнам, Египет, Индия, Индонезия, Казахстан, Камбоджа, Китай, Мексика, Пакистан, Россия, Сенегал, Таиланд, Танзания, Украина и Эфиопия либо ввели ограничения на экспорт, либо установили контроль над уровнем цен, либо одобрили и те и другие меры одновременно.
Китай, например, запретил экспорт риса и кукурузы. Индия наложила запрет на вывоз обычного риса и бобовых, а также подняла минимальную экспортную цену на рис басмати. Аргентина увеличила экспортные пошлины на сою, кукурузу, пшеницу и говядину. Эфиопия и Танзания запретили вывоз основных категорий зерновых. Другие страны, включая развивающиеся нетто-импортеры, снизили уровни импортных барьеров.
Так, в Марокко были снижены тарифы на импорт зерновых: со 130% до 2,5%. Нигерия уменьшила сборы на ввоз риса со 100% до 2,7%. Перу отменила импортные пошлины на зерно и кукурузу. Сенегал отказался от сборов на импорт зерна.
Подобные меры могут лишь кратковременно облегчить ситуацию, но в перспективе приведут к сужению рынков и их дестабилизации. Контроль над уровнем цен снижает заинтересованность фермеров в увеличении производства сельскохозяйственной продукции и к тому же приводит к неправильной адресации помощи. В результате ее получают не те, кто в ней действительно нуждаются. Экспортные ограничения и импортные субсидии отрицательно сказываются на зависящих от импорта торговых партнерах, а также искажают представления фермеров об их реальных рыночных возможностях. Любая долгосрочная стратегия, направленная на стабилизацию продовольственных цен, должна включать в себя увеличение уровня производства продуктов сельского хозяйства.
В настоящее время увеличение стоимости продуктов питания является основной причиной роста инфляции в мире, подрывает благосостояние населения и снижает уровень продовольственной безопасности во многих странах. Было бы неправильным бороться с такими специфическими причинами инфляции с помощью общих макроэкономических инструментов. В данном случае необходимы особые подходы, направленные на стабилизацию рынков и увеличение продуктивности производства. Для этого требуется проводить эффективную и последовательную работу в следующих направлениях:
– развитые страны должны содействовать поиску компромиссных решений проблемы роста цен путем ликвидации торговых барьеров. Необходимо отказаться от субсидий на биотопливо и от установления чрезмерного количества квот, а также в течение нескольких месяцев придерживаться полного моратория на производство биотоплива из зерновых и масличных культур;
– программы, ограничивающие использование сельскохозяйственных ресурсов, за исключением деятельности в четко обозначенных заповедных зонах, должны быть прекращены;
– хотя некоторый прогресс относительно политики, ведущей к нарушению принципов свободной торговли, и был достигнут, многие вопросы еще остаются нерешенными, и это сказывается на бедных странах. Положение вещей с ценами на продовольствие изменяет торговые режимы многих государств, что, несомненно, оказывает существенное влияние на текущие переговоры раунда Доха, которые должны быть завершены в скором времени;
– для достижения долгосрочных целей в области сельского хозяйства развивающиеся страны должны увеличить краткосрочные и среднесрочные инвестиции в поддержку НИР, инфраструктуры и рыночных институтов. Необходимо положить конец политике, которая приводит к нарушению принципов свободной торговли и, в конечном счете, оказывает отрицательное влияние на развитие стран. Деятельность правительств и инвестиции должны подкрепляться надлежащей практикой управления;
– для решения вопросов, связанных с увеличением производства продуктов питания в долгосрочной перспективе, потребуются существенные капиталовложения в сельскохозяйственные науки и технологии как на национальном, так и на мировом уровне. Мировые инициативы поощрения НИР по повышению производительности сельского хозяйства являются экономически выгодными, способствуют повышению уровня жизни, решают вопросы устойчивого развития и продовольственной безопасности;
– для быстрого успокоения рынков необходимы общемировые усилия. Следует поощрять фьючерсную торговлю на товарных биржах и вводить соответствующие правила торговли. Как уже упоминалось выше, необходимо ввести временный мораторий на производство биотоплива из зерновых и масличных культур. Стоит задуматься и о создании мирового общественного зернохранилища, которое будет координироваться усилиями «коалиции попечителей», включающей в свои ряды основных производителей зерна. Из этих запасов будут осуществляться поставки в случае чрезмерного повышения цен на продовольствие;
– для уменьшения рисков, с которыми сталкиваются малоимущие слои населения в связи со снижением доступности продуктов питания, ростом цен и ограниченностью возможностей повысить свое благосостояние, необходимо принимать комплексные меры социальной защиты, а также работать над улучшением качества питания и повышением его доступности.
От международного сообщества потребуется более активная поддержка Мировой продовольственной программы. Программы социальной защиты населения (такие, как раздача еды или пособий) должны быть адресованы беднейшим слоям населения, а также обращать особое внимание на питание в раннем возрасте.
Иоахим фон Браун – генеральный директор
Международного института исследований продовольственной политики
____________
1 von Braun, Joachim. 2007. The World Food Situation – New driving forces and required actions . IFPRI. Washington D.C.
2 FAO. 2008. International commodity prices database.
3 von Braun, Joachim. 2007. When Food Makes Fuel – The promises and challenges of biofuels . Crawford Fund. Canberra.
4 Regmi, Anita et al. 2001.‘Cross-country Analysis of Food Consumption Patterns' in Changing Structure of Global Food Consumption and Trade . US Department of Agriculture Economic Research Service. Washington D.C.