№ 7 Май 2008 г.
Джейн Эрли
В связи с резким ростом цен на товары первой необходимости (например, пшеницу, сою, кукурузу) обостряются вопросы продовольственной безопасности, обусловленные увеличением производства биотоплива.
В конце 2007 г . проблема производства биотоплива привлекла к себе внимание общественности, и в некоторых странах было принято решение сократить долю такого топлива в структуре энергетического баланса этих стран. И причина здесь не только в неизбежности импорта сырья из развивающихся стран, где производство биоэнергетической продукции оказывает вредное воздействие на состояние окружающей среды, но и в том факте, что высокие цены на растительное масло снижают рентабельность производства биодизельного топлива.
Взлет цен на продовольствие, вызванный ростом конкуренции между производителями продуктов питания и производителями биотоплива из зерна, выращиваемого на тех же площадях, также является частью этой проблемы. Многие даже задаются вопросом о том, нужно ли вообще производить биотопливо. Указанные выше факторы влекут за собой серьезные последствия для международной торговой системы, которой всегда были свойственны сравнительно низкие цены на сельскохозяйственную продукцию.
В контексте надвигающегося экономического спада и выработки новых правил, связанных с адаптацией к изменениям климата, споры вокруг производства продовольствия и биотоплива приобрели особую остроту. Не подлежит сомнению факт роста цен на продовольствие, в том числе и в тех странах, где значительная часть населения находится в группе риска. В некоторых странах одной из причин такого явления является производство биотоплива, но нельзя сбрасывать со счетов и другие факторы, не связанные с сельским хозяйством.
На первом месте среди таких факторов находится рост цен на энергоносители. Факт увязки роста цен на сельскохозяйственную продукцию с ростом цен на энергетические товары совершенно очевиден и прослеживается на протяжении последних полутора лет. Когда цена на сырую нефть возрастает с 30 до 100 долл. за баррель, этот рост неизбежно сказывается на сельскохозяйственном производстве, которое в большинстве стран полностью механизировано. Рост цен передается по всей цепочке создания добавленной стоимости, сказываясь также на транспортировке, переработке, упаковке, оптовых и розничных продажах сельскохозяйственной продукции.
Поскольку биржевая торговля сельскохозяйственными товарами ведется в долларах, снижение курса доллара также оказывает воздействие на рост продовольственных цен. Снижение курса доллара по отношению к другим валютам наблюдается с 2001 г ., а за последние два года курс американской валюты снизился на 15% (взвешенный с учетом удельного веса в стоимостном объеме).
Еще один фактор – экономический рост, связанный с развитием торговлей. К примеру, темпы роста экономики Китая составляют 8–10% в год и сопровождаются увеличением объемов импорта промышленного и сельскохозяйственного сырья, и такое увеличение спроса оказывает давление на цены, включая тарифы на морские перевозки грузов.
Кроме того, увеличению роста цен на продовольствие способствуют некоторые обстоятельства в сельском хозяйстве, не связанные с производством биотоплива. К примеру, рост цен на пшеницу вызван продолжительной засухой в Австралии, которая привела к резкому падению объемов производства пшеницы в этой стране. В Китае резко возрос спрос на импорт сельскохозяйственной продукции, в частности на импорт соевых бобов для производства растительного масла и корма для скота, что повлекло за собой рост цен на сою. Цены на молочную продукцию возросли под воздействием общего дефицита запасов в связи с ростом спроса на эту продукцию, ростом доходов потребителей и изменением структуры потребления в быстроразвивающихся странах.
Основным фактором роста цен на продовольствие, несомненно, является производство биотоплива. Особенно отчетливо это проявляется в тех случаях, когда сельскохозяйственные производители увеличивают объемы выращиваемого сырья для производства биотоплива в ответ на амбициозные планы правительств своих стран увеличить долю возобновляемых видов топлива в структуре потребления энергоресурсов из сырья, которое также используется для производства продуктов питания.
Высокие цены на сельскохозяйственное сырье поддерживаются также инвестициями в новые перерабатывающие мощности и стремительным расширением сектора производства биотоплива, чему способствуют государственные субсидии для данного сектора. Реализация европейской программы производства биодизельного топлива и американской программы производства моторного этанола существенно увеличивает спрос на сельскохозяйственное сырье и способствует росту цен на все виды зерна и семена масличных культур, причем борьба между конкурентами идет за одни и те же сельскохозяйственные угодья. Аналогичные программы реализуются во многих других странах и также без учета эффекта, который они могут оказать на состояние мировых рынков продовольствия.
Именно этот фактор стал основной причиной роста цен на кукурузу, пшеницу и соевые бобы. Например, многие американские фермеры выращивают и соевые бобы, и кукурузу. В соответствии с программами производства биотоплива субсидии выделяются на производство этанола из кукурузы, потому многие производители выделяют под производство кукурузы бoльшую площадь, чем под производство соевых бобов, которые не используются в США как сырье для биоэтанола. В связи с этим на рынке возник относительный дефицит сои, что привело к соответствующему росту цен. А поскольку соя используется преимущественно в производстве корма для скота, то соответственно возросли и цены на мясо и молоко. Цены на кукурузу, которая тоже идет на корм скоту, растут и в связи с высоким спросом на кукурузу для производства этанола. Аналогичная ситуация сложилась и с кукурузным сиропом с высоким содержанием сахарозы, который по стоимости почти сравнялся с сахаром, поскольку изготавливается из ставшей сравнительно дефицитной кукурузы.
Однако подорожала не вся продукция сельского хозяйства, которая используется в качестве сырья для производства биотоплива. Например, из-за избытка сахара на мировых рынках цены на него долгое время оставались относительно стабильными на уровне 10–12 центов за фунт.
Главный вопрос заключается в том, являются ли перечисленные тенденции краткосрочными или долгосрочными. В отсутствие субсидий и государственных программ, которые искусственно поддерживают спрос на высоком уровне, производство биотоплива будет развиваться только в том случае, если будет прибыльным производство сырья и его переработка. Условия эти будут, безусловно, зависеть от поставок нефти. Такое же влияние будут оказывать законодательные нормы, связанные с изменением климата: они формируют спрос на биотопливо, в выбросах которого содержится меньше углерода.
Замедление темпов экономического роста во всем мире приведет к снижению давления в пользу роста цен. Вместе с тем, и для краткосрочных, и для долгосрочных сценариев будет характерна неустойчивость цен. Наконец, в долгосрочной перспективе изменения климата могут привести к тому, что выращивание сырья для нынешнего «первого поколения» биотоплива станет дорогостоящим удовольствием из-за снижения урожайности в местах произрастания сельскохозяйственной продукции.
В краткосрочной перспективе цены, даже в условиях нормальной урожайности, скорее всего, останутся на высоком уровне по сравнению с традиционными ценами, наблюдавшимися в прошлом: сокращение запасов может способствовать неустойчивости цен. Поскольку предложение зерновых культур на мировых рынках находится на низком уровне, неурожай любой культуры окажет мощное воздействие на уровень цен. Например, низкий сбор зерна в США, Европе или Китае может временно поднять цены на зерновые или масличные культуры на 50% по сравнению с их нынешним уровнем. Валютно-финансовая политика, направленная на снижение курса доллара, также будет способствовать росту цен на сырьевые товары.
В прошлом низкие цены на сырье оказывали негативное воздействие на положение развивающихся стран. Что означают для них высокие цены на продовольствие?
По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), в связи с высокими ценами импорт продовольствия из развивающихся стран вырос в 2006 г . на 10% по сравнению с уровнем 2005 г . В 2007 г . темп роста импорта оценивался в 25%, причем эта оценка не учитывала выгоды от высоких цен для производителей в развивающихся странах, некоторые из которых также являются экспортерами. Развивающиеся страны, которые одновременно являются и производителями, и экспортерами зерна и масличных культур, выиграют от расширения рынков и роста цен на эти товары.
Однако опубликованный недавно доклад администрации США о последствиях повышения цен на продовольствие содержит оценки, которые могут произвести эффект холодного душа на другие развивающиеся страны*. Несмотря на некоторое увеличение продовольственных ресурсов в следующем десятилетии, в менее развитых странах, зависимых от импорта продовольствия, возрастет спрос на зерно и масличные культуры; при этом из-за роста цен у них будет меньше возможностей для поставок указанной продукции. В целом, менее развитые страны становятся все более зависимыми от импорта, а рост цен на основные сырьевые товары будут усугублять эту тенденцию и повышать стоимость продовольственной помощи. Если повышение цен на продовольствие, наблюдавшееся в 2007 г ., будет продолжаться, к 2016 г . может образоваться разрыв в размере 27 млн т (под «разрывом» понимается дефицит продовольствия, необходимого для увеличения потребления всеми доходными группами населения в соответствии с диетическими требованиями на уровне примерно 2 100 калорий в день на человека).
Необходимо отметить, что стремление к увеличению площади сельскохозяйственных угодий, занятых под выращивание зерна и масличных культур для производства биотоплива, в этом сценарии является важным, но не единственным фактором. Не менее важны рост цен на энергоносители, повышение мирового спроса на продовольствие, а также застой в оказании продовольственной помощи. Поскольку политика по развитию производства биотоплива основывается, в частности, на предположении о том, что оно позволит сократить выбросы парниковых газов, то амбициозные программы его производства также необходимо пересмотреть в свете увеличения выбросов углерода в результате перевода в другую категорию соответствующих сельскохозяйственных и лесных земель с целью выращивания сырья для биотоплива**.
Для правительств решение этого вопроса будет непростой задачей. Необходимо учитывать глобальный характер не только топлива, но и продовольствия, а также необходимость обеспечения сбалансированности приоритетов политики, направленной на расширение использования биотоплива.
Джейн Эрли – юрист, партнер компании «Earley & White Consulting Group», специализирующейся в области международной торговли и влияния норм международного права на состояние окружающей среды
*Rosen, Stacey and Shapouri, Shahla. Rising Food Prices Intensify Food Insecurity in Developing Countires . Amber Waves, February 2008.
**Fargione, Joseph. Land Clearing and Biofuel Carbon Debt. Science Magazine, February 2008.