№ 6 Апрель 2008 г.
Мэтью Вильсон
Чем являются региональные торговые соглашения – строительными блоками или камнями преткновения для многосторонней торговой системы? На выяснение этого вопроса были потрачены тонны бумаги и недели дискуссий. Однако оба подхода являются слишком упрощенными, т. к. не учитывают разнообразия экономических и политических аспектов каждого конкретного соглашения.
На данном этапе развития международной торговли необходимо учитывать следующее:
– региональные торговые соглашения (РТС) продолжают пользоваться популярностью, и вполне вероятно, что в следующем десятилетии произойдет экспоненциальный рост количества и качества таких взаимоотношений;
– за последние десять лет произошел переход от традиционных РТС к сверхрегиональным соглашениям, охватывающим большое количество аспектов, не связанных с простым снижением тарифов;
– система многосторонних торговых переговоров продолжает считаться наиболее эффективным методом обсуждения вопросов снижения тарифов, открытия рынков, установления торговых правил и разрешения споров.
Но это отнюдь не означает, что ВТО не следует заботиться о достижении согласованности и совместимости правил между многосторонним, межрегиональным, субрегиональным и сверхрегиональным уровнями. Скорее, это значит, что работа ВТО в области РТС должна вестись с учетом важности этого вида соглашений в экосистеме мировой торговли.
Многие объясняют провал переговоров Раунда Доха растущим стремлением стран к заключению РТС. Однако это достаточно спорный аргумент.
Во-первых, по сравнению с Уругвайским раундом на достижение соглашений в Дохе отводилось намного меньше времени, в то время как вопросов обсуждалось намного больше и в переговорах принимали участие развивающиеся страны. Вполне разумно предположить, что завершение Раунда Доха потребует большего времени.
Во-вторых, переход к РТС осуществлялся на протяжении более десяти лет, и не существует никаких очевидных доказательств связи между застоем в многосторонних переговорах и ростом количества заключенных двусторонних и региональных соглашений. Во многих случаях страны руководствуются более широкими интересами, чем погоня за экономическими выгодами, и РТС часто включают в себя обязательства ВТО-плюс. Переход к РТС является естественным процессом, который можно расценивать как установление дипломатических или политико-экономических отношений, а они, в свою очередь, служат естественными и основными компонентами многосторонних торговых отношений.
Все вышесказанное не значит, что проблем с РТС не существует. На самом деле характеристики, делающие РТС такими привлекательными – управляемые переговоры, условия ВТО-плюс и политические масштабы, – в то же самое время угрожают многосторонней торговой системе и могут иметь негативные последствия для некоторых развивающихся стран.
Тем не менее, регионализм является необходимым и важным способом ведения торговой политики в случае небольших и уязвимых стран. Прекрасным примером могут служить государства Карибского бассейна. Здесь создан торгово-экономический союз (Карибское содружество – КАРИКОМ), проводятся мероприятия и основываются учреждения политической и экономической направленности с ярко выраженным региональным характером. Растущее количество торговых соглашений призвано углубить экономические связи, базирующиеся на политических интересах, растущем экономическом потенциале или совокупности этих факторов. Таможенный союз может стремиться к заключению соглашений с подобными объединениями или с отдельными странами. Одни РТС ставят целью снижение тарифов, другие заключаются для поддержания исторических или традиционных политических и торговых связей, третьи добиваются решения вопросов, не связанных с ВТО, четвертые направлены на получение доступа на рынки стран, не состоящих в ВТО, или на усиление влияния в таких странах.
То есть, как видим, существует масса самых различных причин для подписания РТС.
Некоторые РТС нацелены на решение вопросов, находящихся вне компетенции ВТО. В результате наряду с инвестициями, упрощением процедур торговли, государственными закупками, стандартами по охране труда и окружающей среды, правами интеллектуальной собственности и конкурентной политикой, в современных РТС появляются пункты, которые можно отнести к категории ВТО-плюс.
Такие вопросы могут появляться в тексте соглашения потому, что в рамках многосторонней системы провести по ним переговоры (или подписать соглашение) не представляется возможным или, например, когда партнер А пожелал получить привилегии именно от партнера Б, а не от всех членов многостороннего соглашения.
В результате взаимоотношения между ВТО и РТС становятся похожими на улицу с двусторонним движением, где торговая система устанавливает границы действия РТС, а РТС служат в качестве лабораторий для испытаний и применения новых мер, которые позже могут быть согласованы на более высоком многостороннем уровне. Возникает естественная дилемма: во-первых, непонятно, создаются ли в таком случае условия для поиска удобного форума, которые могут подорвать доверие к многосторонней системе и привести к заключению соглашений с ограниченным кругом участников, но имеющих универсальное применение. Во-вторых, требуется выяснить, способствует ли такое положение вещей укреплению мер (технических и экологических стандартов, прозрачных процессов на границе, упрощения правил происхождения товаров), готовящих страны к интеграции в многостороннюю торговую систему.
Служат ли РТС стимулом или препятствием для торговли, остается главным вопросом. Самый простой ответ подразумевает взаимозависимость между происхождением, структурой и сферой влияния каждого конкретного РТС. Риски, связанные с нарушением торговых связей и искажением торговых правил в результате заключения РТС, вполне обоснованны. Это особенно касается стран, которые не являются членами соглашения, но имеют структуру спроса или производства, схожую со странами-членами. С другой стороны, в государствах, объединившихся по географическому признаку, усовершенствование регионального экономического устройства может способствовать активизации принципов относительного преимущества и приводить к формированию более реалистичных структур рынка и производства, которые позволяют ускорить интеграцию участников соглашения в систему мировой торговли.
Некоторые РТС заключаются вовсе не для внедрения в жизнь концепции ВТО по либерализации торговли. Такие РТС могут даже содержать пункты, противоречащие стремлению к снижению тарифов или свободному доступу на рынки. Эта особенность, однако, не делает подобные соглашения «плохими», особенно если они сопровождаются положительными внешними эффектами, связанными с целями развития. Для определения степени соответствия РТС правилам ВТО требуются улучшенные и модернизированные критерии, учитывающие не только экономические параметры.
Помимо влияния на тематику будущих многосторонних переговоров компонент ВТО-плюс, содержащийся в некоторых РТС, имеет большое значение для отдельных развивающихся стран-членов, которые благодаря участию в региональных и надрегиональных процессах приобретают опыт, необходимый для более глубокого понимания правил ВТО и более активного участия в международной торговле.
В данном случае одним из основных негативных последствий является тот факт, что на многостороннем уровне участники РТС, особенно развивающиеся страны, заключившие соглашения типа Север–Юг, могут ограничивать уровень своего влияния, уменьшать пространство для политического маневра и отпускать рычаги переговоров. Тогда возникает вопрос о легитимности таких переговоров.
Если, например, развивающаяся страна активно выступает против какого-либо члена ВТО (или против лоббируемых им интересов), а затем заключает соглашение с этим самым членом, то этот факт значительно подрывает ее позицию по вопросам, отстаиваемым на многостороннем уровне.
Хотя рамки приемлемого РТС в ВТО определить достаточно сложно, ясно одно: ВТО не должна стремиться контролировать все мельчайшие детали уже существующих или потенциальных соглашений. Здесь главными задачами организации являются обеспечение соответствия РТС правилам многосторонней торговли и разработка механизмов, позволяющих корректировать вопиющие несоответствия.
Прежде всего необходимо уточнить правила ВТО, регулирующие РТС, и удостовериться, что существует полная ясность в формулировках и назначении основных терминов, использующихся в соглашениях (например, «практически всей торговли», «другие меры регулирования торговли» и т. д.). В случае развивающихся стран важной задачей является разработка правил и концепций, касающихся целей развития. Внесение изменений, направленных только на улучшение эконометрических и количественных показателей и не учитывающих необходимость применения специального и дифференцированного режима и других уступок, будет идти вразрез с принципами мандата Раунда Доха и вопросами развития, затрагиваемыми в РТС.
Члены ВТО добились некоторых успехов в сфере достижения требуемой от РТС степени прозрачности и возрождения процедуры анализа соглашений. Механизм оценки степени прозрачности РТС, принятый Генеральным советом в 2006 г ., уже опробован на практике, и в настоящий момент ведутся дискуссии по разработке подобного механизма для схем Всеобщей системы преференций.
Другое направление в работе ВТО с РТС касается так называемых системных вопросов – деятельности в сфере анализа юридических терминов и требований к РТС, приводящихся в статье XXIV ГАТТ.
Группа государств Африки, Карибского бассейна и Азиатско-Тихоокеанского региона (АКТ), например, потребовала, чтобы цели развития и связанные с ними уступки были включены в правила этой статьи. Однако эти страны не сошлись во мнениях. Австралия и другие члены ВТО, напротив, выступили за ужесточение правил. Группа АКТ считает, что позиция Австралии по поводу «практически всей торговли» (относительно пропорций двусторонней торговли, которая должна осуществляться на основе соглашений о свободной торговле, заключенных вне ВТО) является чересчур амбициозной и не учитывает значения политических аспектов и проблематики развития отдельных РТС.
Некоторые члены ВТО, ведущие крупномасштабную международную торговлю, могут опасаться каких-либо существенных изменений в статье XXIV ГАТТ. Такая позиция нежелательна для государств группы АКТ, поскольку она может спровоцировать переход членов, поддерживающих либерализацию торговли, в противоположный лагерь. Главным опасением для таких стран служит тот факт, что предоставление странам АКТ «уступок на развитие» повлечет за собой их распространение на более крупные развивающиеся страны, а такой сценарий не устраивает многих членов ВТО.
ЕС предложил интересный способ определения термина «практически всей торговли», основанный на учете объемов торговли, тарифных линий и общих измерениях двусторонней торговли сторон соглашения, а не на анализе показателей развития какой-либо отдельной страны. Тем не менее, при оценке данного предложения следует иметь в виду, что ЕС как раз сейчас ведет переговоры о заключении экономических партнерских соглашений со странами АКТ. Некоторые члены уже начали рассчитывать предполагаемый уровень амбиций в переговорах по системным вопросам РТС и задумываться о том, не будут ли ныне существующие неясности в статье XXIV более выгодными, чем строгие правила.
Тем не менее, специальный и дифференцированный режим для развивающихся стран должен оставаться основным условием любых пересмотренных правил и должен стать обязательным критическим компонентом любого РТС, подразумевающего неравенство возможностей. Учитывая, что РТС не могут заменить участия всех членов ВТО в регулировании международных торговых отношений, важно, чтобы результаты переговоров Раунда Доха полностью учитывали взаимодействие между либерализацией и развитием.
Мэтью Вильсон – первый секретарь Постоянной миссии Барбадоса в Женеве.
Статья основана на докладе в ходе встречи стран Карибского бассейна 29.11.2007