№ 5 Март 2008 г.
Маюр Пател
Участие коалиций развивающихся стран в процессе достижения консенсуса в ВТО уже стало нормой. При этом их влияние на течение переговоров, например на дебаты по прозрачности, участию и институциональной реформе, несомненно, заслуживает большего внимания.
Вопросы более полного участия развивающихся стран в переговорах являются постоянной темой дебатов о многосторонней торговой системе. Провал Министерской конференции 1999 г . в Сиэтле показал, что их маргинализация на ключевых переговорах стала серьезной политической проблемой. В ответ страны–члены ВТО, неправительственные организации (НПО) и эксперты выдвинули ряд предложений, направленных на совершенствование прозрачности и учета интересов стран–участниц ВТО. Хотя дебаты до сих пор продолжаются и пока не привели к институциональным изменениям, в реальной практике переговоров уже происходят перемены. Наиболее значительным из них стал рост числа коалиций развивающихся стран и их использование в качестве платформы для совместного представительства в ВТО.
Торговые переговоры на основе коалиций – явление не новое, однако в современных группировках поражает беспрецедентная степень охвата и институционализации. Многие сегодняшние коалиции весьма значимы, формализованы и действуют согласованно. Это наиболее характерно для Группы–20, Группы–33, Группы наименее развитых стран (НРС), Группы стран Африки, Карибского бассейна и Азиатско-Тихоокеанского региона (АКТ), Африканской группы, Группы малых стран с уязвимой экономикой, Карибского сообщества и Кэрнской группы * .
Коалиции развивающихся стран становятся все более организованными, в связи с чем меняется и неформальный характер достижения консенсуса в ВТО. Ранее в «клубной» системе ГАТТ развивающиеся страны были по большей части исключены из процесса «зеленой комнаты», в рамках которого переговорщики вырабатывали компромиссы, предлагавшиеся впоследствии остальным странам-членам. На раннем этапе существования ВТО несколько развивающихся стран участвовали в «зеленой комнате» лишь в качестве самостоятельных членов ВТО, а не представителей более широких групп. В последнее же время определенные развивающиеся страны приглашаются к участию в консультациях в узком кругу в своем официальном качестве – координаторов коалиций.
Практика прямого включения коалиций в процессы принятия решений ВТО началась в ходе подготовки Министерской конференции 2001 г . в Дохе. На Министерской конференции в Гонконге процесс переговоров в «зеленой комнате», переименованный в Консультативную группу председателя, функционировал как «псевдопарламентская» система, в которой различные страны были представлены своими координаторами: Африканская группа – Египтом, АКТ/Группа–90 – Маврикием, Группа наименее развитых стран – Замбией, Группа–20 – Бразилией, Группа–33 – Индонезией, и принимали активное участие в консультациях в узком кругу.
Чем объясняются эти последовательные изменения в моделях принятия решений? Одна из причин такова: расширение членства развивающихся стран в ВТО и экономический рост на рынках развивающихся стран изменили расстановку сил на переговорах. Действительно, за последние 15 лет не только выросло количество членов ВТО из числа развивающихся стран, но и значительно увеличилась доля мирового рынка Группы–20 и Группы–33 (в основном благодаря Китаю). В то же время мало что изменилось в экономическом весе других групп развивающихся стран, особенно Африканской группы, АКТ и НРС. Тем не менее, эти коалиции также добились роста своего влияния на процессы принятия решений в ВТО.
Изменения в способах достижения консенсуса можно объяснить и с точки зрения механизма переговоров с участием коалиций: для получения преимуществ от представительства в переговорном процессе «зеленой комнаты» коалиции проводят внутренние неформальные встречи, на которых координаторы информируют участников группы о содержании закрытых дискуссий, что увеличивает степень внутренней прозрачности переговоров.
Среди причин можно упомянуть и так называемые притягивающие факторы: страны-члены и секретариат ВТО намеренно привлекают коалиции развивающихся стран к ключевым процессам принятия решений, рассматривая их как ценный инструмент для преодоления сложностей, связанных с многосторонними переговорами. И действительно, обращение к коалициям стало средством достижения консенсуса и повышения легитимности результатов переговоров.
Не вызывает сомнений, что благодаря созданию коалиций развивающиеся страны добились большего доступа к ранее закрытому и ограничительному процессу принятию решений. В то же время эта форма представительства создает и свои проблемы, связанные главным образом с подотчетностью и внутренней динамикой коалиций.
Различающиеся интересы участников часто подрывали единство группировок развивающихся стран. Даже сильной общей мотивации может оказаться недостаточно для обеспечения общего представительства. Когда одна страна ведет переговоры от имени группы, критически важным является вопрос о том, могут ли члены этой группы регулировать поведение страны-координатора и его приверженность мандату группы.
В коалициях, которые назначают координатора на основе ротации, члены обладают правом отзыва руководителя (однако в коалициях с фиксированной должностью координатора такая форма подотчетности неприемлема). Кроме того, страны могут контролировать поведение своих координаторов, когда в «зеленой комнате» присутствуют также и другие члены коалиции – либо в качестве представителей своих стран, либо в качестве «друзей председателя».
В обоих случаях страна-координатор обладает технической квалификацией и политическим авторитетом, на которые рассчитывают другие члены коалиции. Хотя совместное использование ресурсов может выступать как преимущество, оно одновременно снижает вероятность посягательств участников на полномочия координаторов. Эта дилемма оправданности компромиссов, на которые страны соглашаются в рамках схем совместного представительства, когда идут на отказ от своих национальных приоритетов ради согласия по элементам общей платформы.
Некоторые эксперты рассматривают рост прозрачности процесса принятия решений в ВТО как долгожданный сдвиг в сторону включения развивающихся стран в переговоры на основе равенства. Однако скептики утверждают, что расширение представительства в переговорных процессах «зеленой комнаты» является лишь попыткой использовать «специально отобранную группу развивающихся стран», чтобы достичь видимости легитимности.
Истина находится где-то посередине. Расширение коалиционного представительства в «зеленой комнате» улучшает лишь некоторые аспекты внутренней прозрачности ВТО. После заключения в 2004 г . Июльского пакета (рабочей программы Раунда Доха) центр тяжести дискуссий сместился в сторону определенных групп: Группы–6 (ЕС, США, Япония, Австралия, Индия и Бразилия) и Группы–4 (ЕС, США, Индия и Бразилия), исключив подавляющее большинство развивающихся стран и их коалиции.
Могут ли описанные выше неформальные изменения процесса достижения консенсуса компенсировать отсутствие формальных реформ ВТО? Очевидно, что страны-члены и секретариат ВТО стремятся использовать коалиции для противодействия концентрической модели принятия решений, обеспечивая при этом достаточный уровень представительства всех стран-членов. Способ привлечения коалиций к процессу принятия решений обеспечивает гибкость: члены ВТО могут свободно корректировать характер своих коалиций, а их альянсы могут меняться в зависимости от изменений в переговорном процессе. И наоборот, попытки внедрить формальные группировки стран (наподобие существующих в МВФ) связаны с риском снижения уровня представительства.
Существующие в ВТО коалиции являются в основном тактическими группировками, которые возникли в связи с повесткой дня переговоров Раунда Доха. Однако построенные на региональной основе группы могут стать более сплоченными; блоковые коалиции могут развалиться, когда переговоры перейдут к стадии детализации; в связи с изменением повестки дня могут возникнуть новые тематические группы. Но хотя конкретные группировки и могут измениться, нет оснований предполагать, что коалиции как средство структуризации участия развивающихся стран в работе ВТО прекратят свое существование.
Жизнеспособность попыток полагаться на коалиции как основное средство разрешения переговорных проблем будет определяться внутренней устойчивостью самих коалиций, а также степенью отдачи, которую будут ощущать развивающиеся страны от своих усилий по выработке и отстаиванию общих позиций. Чтобы сделать коалиции устойчивой платформой для переговоров, необходимо разрешить некоторые организационные проблемы.
Во-первых, ограниченное время и давление, связанное с многочисленными переговорами, которые часто проходят одновременно, ведут к подрыву практики обратной связи между координаторами и другими членами коалиций. Для того чтобы коалиции обеспечивали содержательное совместное представительство, им надо предоставить достаточное время для согласования позиций, особенно в периоды интенсивных переговоров.
Во-вторых, роль координатора часто становится слишком тяжелой нагрузкой на делегации (например, ротация координаторов АКТ, Группы наименее развитых стран и Африканской группы ограничивается лишь несколькими членами этих групп). Следует выделить дополнительные ресурсы для поддержки координаторов и расширения их числа.
В-третьих, недостаток опыта и ресурсов у делегаций развивающихся стран ограничивает способность коалиций сформулировать детализированную позицию и отстаивать ее. Для развития информационно-аналитических сетей необходимо увеличить объем технической помощи коалициям, а также укрепить потенциал региональных секретариатов, поддерживающих группировки развивающихся стран.
Маюр Пател – сотрудник проекта по глобальному торговому управлению Оксфордского университета
_____
* Различные типы неформальных групп, которые существуют в ВТО, уже рассматривались в ежемесячнике Bridges (см. с. 21, июнь – июль 2007 № 4).