№ 3 Декабрь 2007 г.
Анна Бессонова
На протяжении длительного времени идет работа по подготовке российского законодательства к присоединению России к ВТО. С одной стороны, такая работа является необходимым условием присоединения. С другой стороны, улучшение законодательства соответствует интересам развития страны.
Не будет преувеличением сказать, что каждая страна, присоединяющаяся к ВТО, ставит перед собой задачу определить и соблюсти в результате переговоров баланс между открытостью отечественного рынка и его защитой на том уровне, который представляется необходимым. В этом смысле в интересах страны отразить в законодательстве договоренности, достигнутые на переговорах о присоединении к ВТО, и выполнить требования статьи XVI :4 Соглашения об учреждении ВТО по приведению национального законодательства в соответствие с нормами ВТО. В открытых и четких правилах торговли заинтересованы как российские, так и иностранные производители и инвесторы.
Большая часть инициатив по изменению законодательства в связи с присоединением к ВТО была отражена в "Плане мероприятий по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами ВТО" от 8 августа 2001 г . 1 В соответствии с данным Планом приведены в соответствие, в частности, законодательные акты, регулирующие внешнеторговую деятельность, порядок взимания таможенных пошлин, применение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, охраны прав интеллектуальной собственности.
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г . № 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (с изменениями и дополнениями) устанавливает перечень методов государственного регулирования, включающий, в частности, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование. Законом предусматривается общее правило – "импорт и экспорт товаров осуществляются без количественных ограничений", что соответствует требованию статьи XI ГАТТ 1994. Правительство может использовать количественные ограничения, но только в исключительных случаях и на недискриминационной основе. Следует отметить, что Закон значительно ограничивает полномочия Правительства РФ по установлению количественных ограничений по сравнению с Законом о государственном регулировании 1995 г ., который разрешал вводить количественные ограничения на импорт и экспорт любых видов товаров.
Спорным моментом на переговорах по присоединению являлись вопросы определения таможенной стоимости ввозимых товаров. Необходимые изменения были внесены в Закон РФ от 21 мая 1993 г . № 5003-1 "О таможенном тарифе". Действующая редакция Закона устанавливает порядок взимания таможенных пошлин, регламентирует методы определения таможенной стоимости и последовательность их применения в соответствии со статьей VII ГАТТ 1994 и Соглашением ВТО по применению статьи VII ГАТТ 1994.
С учетом норм ВТО был разработан новый Таможенный кодекс, направленный на обеспечение большей прозрачности и унификацию таможенных процедур. В новом Кодексе сокращены сроки таможенного оформления и количество таможенных сборов, содержатся положения о правилах определения страны происхождения товара, соответствующие нормам ВТО. Кодекс отвечает требованиям статьи X :1 ГАТТ 1994 по обязательному опубликованию всех правовых актов в области таможенного законодательства.
Важно отметить, что в определенных ситуациях таможенные органы вправе не согласиться с методом определения таможенной стоимости товаров, выбранным декларантом, и предложить декларанту использование другого метода (см. п. 5 статьи 323). При этом Кодекс предусматривает проведение консультаций между таможенным органом и декларантом по выбору метода определения таможенной стоимости товаров. Однако местные отделения Федеральной таможенной службы используют в качестве ориентира информационные письма из Москвы, которые воспринимаются как прямые инструкции. В результате местные таможенники исходят из параметров, указанных в письмах, а не из сумм, указанных в представленных участниками ВЭД документах.
В ходе заседаний Рабочей группы по присоединению России к ВТО (РГ), российское законодательство нередко критиковалось членами ВТО. В частности, критике подверглось введение тарифных квот на импорт говядины, свинины и мяса домашней птицы в Россию. Согласно постановлению Правительства РФ от 5 декабря 2005 г . № 732 тарифные квоты распределяются по страновому принципу с ежегодным увеличением размера квоты. Хотя введение тарифной квоты нацелено на "обеспечение условий для стабильного развития российского производства говядины, свинины и мяса домашней птицы в 2006–2009 гг." и большинство россиян (84%) предпочитают отечественный продукт 2 , высказываются опасения, что данной меры недостаточно для достижения поставленной цели и эффект от ее введения может быть снижен при принятии дополнительных уступок в ходе переговоров.
Одним из условий присоединения России к ВТО являлась либерализация мер нетарифного регулирования с точки зрения правил лицензирования, прежде всего в области фармацевтической продукции. Шагом навстречу требованиям РГ стало изменение порядка лицензирования лекарственных средств для использования в терапевтических целях. Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2006 г . № 255 с 1 января 2007 г . сертификация лекарственных средств заменена декларированием соответствия. С другой стороны, декларация о соответствии будет приниматься при наличии у изготовителя (продавца) протокола испытаний, проведенных в аккредитованной испытательной лаборатории (центре). Само по себе такое требование находится в правовых рамках правил ВТО. Но учитывая, что в Москве, например, таких лабораторий не так много, может возникнуть скрытый барьер ввиду того, что данные лаборатории просто не будут справляться с потоком заявок.
Касаясь вопроса либерализации рынка услуг, нужно отметить, что в мире почти не осталось стран, напрямую запрещающих открытие филиалов банков и страховых компаний на своей территории. Действующие российские законы разрешают выход иностранных банков и страховых компаний на российский рынок только в виде дочерних компаний. Однако в ходе переговоров Россия согласилась открыть рынок для прямых филиалов иностранных страховщиков через 9 лет после присоединения к ВТО. Что касается прямых филиалов иностранных банков, то к обсуждению данного вопроса Россия и США планируют вернуться после присоединения России к ОЭСР или в следующем раунде многосторонних переговоров. 3
Многие страны разрешают открытие иностранных филиалов на своей территории, предъявляя к ним более жесткие требования, чем к "дочкам". В частности, законодательство Германии предусматривает подтверждение компетенции не только персонала компании, входящей на внутренний рынок страны, но и ее акционеров. Наряду с нефинансовыми барьерами используются экономические методы сдерживания притока иностранных компаний. Например, создание ситуации, когда издержки на открытие филиала сопоставимы с созданием дочерних компаний. В российском законодательстве пока еще нет подобных барьеров.
Отдельной темой звучали в прошлом году голоса сторонников усиления охраны прав правообладателей в сфере интеллектуальной собственности. В частности, Международная федерация производителей фонограмм ( IFPI ) требовала прекратить работу российского сайта Allofmp 3. com , с которого можно было скачать песню по ценам на порядок ниже цен официальных музыкальных сайтов. Оказалось, что бизнес Allofmp 3. com был вполне легален, т.к. Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах" регулировал распространение фонограмм только на дисках или кассетах. К тому же организация, осуществляющая коллективное управление правами правообладателей, действовала в рамках того же закона, так как она находила правообладателей и выплачивала вознаграждения, даже если они и не заключали договор с этой организацией. Правообладатели ссылались на то, что они не уполномочивали российскую организацию по коллективному управлению правами действовать от своего имени. По российским нормам это было необязательно.
Президентом РФ 18 декабря 2006 г . был подписан закон № 231-ФЗ "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации", согласно которому IV часть ГК РФ вступает в действие с 1 января 2008 г . Новый кодекс сократил число случаев, когда возможно представительство организацией лиц, не заключивших с ней соответствующие договоры. Законодатель не предоставил организациям по коллективному управлению такого полномочия при использовании произведений и объектов смежных прав в сети Интернет. Новеллой закона является введение государственной аккредитации организаций по управлению авторскими и смежными правами на коллективной основе.
Соглашаясь с утверждением главы правительственной делегации на переговорах о присоединении России к ВТО М. Медведкова о том, что "Россия живет в правовой системе ВТО", следует отметить, что с точки зрения буквы закона российское законодательство на 95% приведено в соответствие с нормами ВТО. Тем не менее, изменения законодательства на федеральном уровне не всегда отражены в подзаконных актах, что говорит об отсутствии четких и предсказуемых механизмов воплощения правил торговли ВТО. Непроработанность законов дает возможность для многообразия трактовок, провоцируя, таким образом, сбои в правоприменительной практике. Иллюстрацией может служить ситуация с определением таможенной стоимости товаров, когда ФТС фактически нарушает таможенное законодательство, используя в качестве прямых директив информационные письма, носящие рекомендательный характер. Это дает повод для многочисленных судебных исков, 60–70% которых выигрывают участники ВЭД.
Можно также отметить, что в целом законодательная база России может обеспечить защиту отечественных производителей от внешней конкуренции на должном уровне. При этом эффект от установленных законодательством защитных барьеров может быть ослаблен отсутствием должной правоприменительной практики. Необходима постепенная детальная проработка механизмов реализации норм и правил российского законодательства, отвечающих требованиям ВТО.
1 Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2001 г . № 1054-р.
2 По оценкам Фонда общественного мнения.
3 Office of the United States Trade Representative, Results of Bilateral Negotiations on Russia 's Accession to the WTO: Bilateral Market Access Agreement on Services, November 19, 2006 , http://www.ustr.gov
Анна Бессонова – координатор программ Московского Центра Карнеги.