№ 3 Декабрь 2007 г.
Аарон Косби
При подготовке к K онференции ООН по изменению климата, которая пройдет на острове Бали, одной из наиболее острых тем может стать вопрос конкурентоспособности. Выражается опасение, что жесткие национальные меры, принимаемые странами с целью сокращения выбросов парниковых газов, могут поставить внутренних производителей в невыгодное положение по отношению к тем странам, которые не принимают аналогичных мер.
Как правило, проблемы, связанные с конкурентоспособностью, преувеличены, однако они действительно могут появиться в результате поистине жесткого режима мер по климату, которые планируется ввести после 2012 г . Проблемой конкурентоспособности озабочены не все производители, а только те из них, которые используют энерго е мкие технологии для производства товаров повышенного спроса и расположены в странах, где применяемое топливо имеет большую долю выбросов парниковых газов (ПГ). Для решения проблемы конкурентоспособности существует целый ряд методов, и одним из них может стать заключение международного соглашения, охватывающего наиболее желательные меры.
Но если соглашение не будет выполняться, то из опыта прошлых лет можно вспомнить такую меру, как введение определенного платежа на границе (т.е. взимание уравнительного сбора на границе) с целью создания равных условий для отечественных и иностранных производителей.
Введение таких мер преследует две цели. Во-первых, это подтолкнет все страны к интенсификации усилий по решению проблем, связанных с изменением глобального климата, которое является одним из основных факторов запрета, установленного Монреальским протоколом, на импорт озоноразрушающих веществ из стран, не являющихся сторонами договора, что представляет собой другую меру регулирования торговли. Во-вторых, данные меры создадут равные условия для иностранных и отечественных производителей и не позволят иностранным производителям увеличивать рыночную долю только благодаря отсутствию аналогичного внутреннего режима в их странах. И, наконец, главное заключается в том, что страна, которая вводит указанную меру, сможет более эффективно проводить политику экологической безопасности, а курс этот проводить гораздо труднее, если при этом страдают отечественные производители.
Предложение об уравнительном сборе, взимаемом на границе, для решения экологических проблем, высказал ряд стран. H едавно его поддержали некоторые политики и организации ЕС. Оно также содержится в двух инициативах, связанных с изменением климата, которые рассматриваются в настоящее время Конгрессом США. Отчасти такие предложения являются ответом на ужесточение будущих мер, а также реакцией на реальное увеличение объема выбросов в мире, превышающих установленные целевые показатели Киотского протокола (около 70%). По отношению к предлагаемым мерам есть ряд вопросов, например:
Определенного ответа на первый вопрос, совместимы ли указанные меры с требованиями ВТО, нет. В значительной степени это, конечно, зависит от структуры соответствующей меры. При анализе вопроса об уравнительном сборе выводы получились неоднозначными. При этом окончательный ответ на этот вопрос может дать только Орган ВТО по разрешению споров ( O РС). Может оказаться, что такие меры не соответствуют положениям Статьи 1 ГАТТ 1994 по режиму наибольшего благоприятствования. Этот вопрос тесно связан и с другой проблемой – разрешается ли рассматривать метод производства товара, принимая решение о том, должен ли применяться к этим двум товарам аналогичный режим. Если ОРС примет решение о том, что экологические сборы, взимаемые на границе, нарушают положение о режиме наибольшего благоприятствования, меры эти можно все же обосновать положениями статьи XX ГАТТ 1994 (Общие исключения).
В этом смысле решение Апелляционного органа ВТО по спору "США-Креветки 1" дает нам представление о требованиях, которые могут предъявляться к принятой членом ВТО односторонней мере для регулирования методов производства за пределами своей юрисдикции. Для целей настоящего анализа мы ограничимся рассмотрением двух требований:
1. В основе принимаемой меры должен лежать не режим регулирования страны производства, а специфические условия экспортера. В противном случае могут несправедливо пострадать интересы экспортеров экологически чистой продукции из стран, где действует менее жесткий режим регулирования.
2. Указанную меру следует вводить только после того, как добросовестные усилия по заключению многостороннего соглашения со странами-экспортерами по решению данной экологической проблемы не увенчались успехом.
Первое требование будет рассмотрено ниже, при этом следует отметить, что его введение приведет к формированию довольного сложного режима регулирования. Интерес представляет второе требование, так как очевидно, что сторона, предъявляющая иск и являющаяся стороной Киотского протокола, например Китай, может утверждать, что на самом деле многостороннее соглашение действует и принимаемые страной меры полностью соответствуют обязательствам, которые она взяла на себя в рамках указанного соглашения. Трудно представить, что Орган ВТО по разрешению споров вынесет решение против такого аргумента, по крайней мере, в течение первого периода обязательств по Киотскому протоколу, который продлится до 2012 г .
Итак, пока неизвестно, будут ли уравнительные сборы, взимаемые на границе и связанные с решением экологических проблем, признаны несоответствующими требованиям ВТО. Однако можно с уверенностью утверждать, что если будет установлено, что указанные меры нарушают положение о режиме наибольшего благоприятствования, то положения ГАТТ об исключениях по экологическим причинам не помогут оставить указанные меры в силе. Следует отметить, что рассматриваемые в настоящее время американским Конгрессом предложения не говорят об уравнительных сборах, взимаемых на границе, в чистом виде, речь идет о приобретении иностранным производителем пакета компенсаций на определенную сумму. Отчасти указанное положение соответствует первому требованию в том плане, что такая мера будет применяться на каждую отгрузку, при этом мера по уравнительным сборам, взимаемым на границе, сформулирована таким образом, чтобы обойти положения ВТО, касающиеся применения таких мер. Всесторонний правовой анализ такой стратегии не входит в задачу данной работы, но следует отметить, что второе требование пока не учитывается. Возможно, более важным является вопрос администрирования таких мер.
Можно ли обеспечить администрирование мер в форме взимания уравнительных сборов на границе, связанных с изменением климата? Для этого потребуется провести некоторые сложные расчеты. На первом этапе, возможно, потребуется установить, до какой степени правительство другой страны реализует меры, сопоставимые с мерами правительства данной страны. Учитывая, что для достижения одной экологической цели можно применять целый ряд различных инструментов регулирования, то проведение таких расчетов будет делом довольно трудным. В зависимости от структуры меры может понадобиться установление реальной величины различий между двумя мерами регулирования, что позволит установить истинную величину сбора, взимаемого на границе.
Если в соответствии с решением Апелляционного органа ВТО по спору "США-Креветки 1" режим налогового регулирования будет использоваться не в отношении страны, а отдельных производителей, то при расчетах потребуется установить – практически по каждой поставке – признаки присутствия выбросов ПГ при производстве соответствующих товаров. Задача эта – с учетом глобализации систем производства и поставок – представляется просто неподъемной. При этом нужно учитывать ограничения по сбору данных, которые существуют в большинстве стран. Даже при возможности выполнения таких расчетов (не затрагивая пока затратную сторону этого вопроса) налогооблагающей стране потребуется принять вышеуказанные решения и определить, на каком уровне должен взиматься сбор с конкретной поставки с учетом относительной интенсивности выбросов ПГ поставщика по сравнению с внутренними производителями.
Сложность и уровень затрат при выполнении таких расчетов, скорее всего, никак не будут соотноситься с возможными выгодами от введения такой меры. При выполнении расчетов может также появиться огромный соблазн с политической точки зрения поставить под сомнение объективность конечного результата, т.е. использовать огромную сцену, на которой протекционизм может быть замаскирован под защитника окружающей среды.
Будут ли указанные меры способствовать общим усилиям, направленным на достижение международного консенсуса по решению проблем, связанных с изменением климата? Крайне резкая реакция на принятые США односторонние меры, сопровождавшая споры ВТО по креветкам-черепахам и газу, и даже на решение Апелляционного органа ВТО по спору "США-Креветки", проложившего дорогу для введения таких мер при соблюдении определенных условий, говорит о том, что развивающиеся страны не смогут достойно ответить перспективе введения таких мер по отношению к экспорту их товаров. Учитывая, что заключение соглашения по любому режиму регулирования после 2012 г . будет в значительной степени зависеть от отношения развивающихся стран как равноправных партнеров такого взаимовыгодного сотрудничества, применение жестких торговых мер должно рассматриваться только как крайняя мера (а то и не рассматриваться вообще). В противном случае, та негативная атмосфера, которую они могут сформировать, сведет на нет любое продвижение вперед.
Озабоченности, из-за которых введение уравнительных сборов, взимаемых на границе, становится привлекательной мерой, безусловно, важны. Там, где они реальны, им следует уделить внимание, а там, где они надуманы, от таких мер следует отказаться. Кроме того, может найтись место для грамотно организованных торговых мер, состоящих из различных элементов. Но при этом, как минимум, существует необходимость проведения более серьезного анализа, позволяющего получить представление о возможных вариантах и полную картину последствий их применения с точки зрения права, осуществимости, а также более широких политических последствий.
Аaрон Косби ( Aaron Cosbey ) - эксперт по вопросам торговли и инвестиций. Он также работает в Программе по изменению климата и энергетике Международного института по устойчивому развитию.