№ 2 Ноябрь 2007 г.
Алиссандра Аркури
Согласованный сторонами спора срок для выполнения решений третейской группы ВТО по биотехнологическому спору (21 ноября 2007 г .) быстро приближается, а у Европейского Союза остается лишь несколько возможных вариантов для обеспечения выполнения данных решений в полном объеме.
Трудности связаны как с остающимися неопределенностями в докладах третейской группы, датированными сентябрем 2006 г ., так и со сложной правовой базой ЕС, регулирующей получение разрешений на продажу продуктов, содержащих в своем составе генетически модифицированные организмы (далее – продукты, содержащие ГМО). Как известно, рассматривалось три группы мер, которые, как было установлено третейской группой, нарушали нормы ВТО: (i) так называемый общий фактический мораторий ЕС на выдачу разрешений на продажу продуктов, содержащих ГМО; (ii) некоторые "меры для конкретных продуктов", т.е. отказ ЕС выдать разрешения на несколько конкретных продуктов, содержащих ГМО; (iii) ряд мер безопасности отдельных стран–членов ЕС (см. Bridges Year 10 No. 7 page 13).
Первые две группы мер не создают особых проблем для обеспечения выполнения решений третейской группы. Что касается той части решения, которая связана с "общим" мораторием, то, несмотря на некоторые сомнения, высказанные США , представляется очевидным, что полное выполнение решений обеспечивается как за счет того, что мораторий признали "распространяющимся на все заявки для получения разрешений", так и в связи с тем, что ЕС возобновил выдачу разрешений на продукты, содержащие ГМО в мае 2004 г . Что же касается распространяющихся на всю территорию ЕС общих мер для конкретных продуктов, то достаточно отметить, что к началу 2007 г . большинство спорных заявок на продукты либо уже были удовлетворены соответствующими органами ЕС, или же были отозваны заявителями .
Из этого, разумеется, не следует, что решения, касающиеся общего моратория, никак не повлияют на будущую политику ЕС в области ГМО. Хотя Питер Пауер (пресс-секретарь Еврокомиссии по торговым вопросам) и заявил, что данные решения представляют исключительно "исторический интерес", их политическую актуальность не следует преуменьшать. Важность решений по прошлым проблемам прекрасно проиллюстрировал Джордж Оруэлл – кто контролирует прошлое, тот контролирует и будущее. Эту мысль подтверждает и нынешняя активность Еврокомиссии в разрешении торговли несколькими новыми продуктами, содержащими ГМО (по сути, в одностороннем порядке).
Если выполнение решений, связанных с общим мораторием и запретами для конкретных продуктов, представляется обеспеченным, то национальные запреты на выдачу разрешений на продажу товаров, содержащих ГМО, в отдельных странах–членах ЕС действительно создают серьезные проблемы. В этом отношении у Еврокомиссии есть лишь немного жизнеспособных вариантов, и маловероятно, что эти немногие имеющиеся удовлетворят инициаторов иска (т.е. США, Канаду и Аргентину).
Решением, которое скорее всего удовлетворило бы инициаторов иска, могла бы стать отмена мер безопасности, которые поддерживались шестью странами–членами ЕС во время вынесения решений. К настоящему времени так поступила только Италия, но остальные пять стран не демонстрируют никаких признаков возможного осуществления аналогичных шагов. Учитывая минимальную вероятность того, что это произойдет само собой, у Еврокомиссии есть два возможных варианта для выполнения решений. Первый вариант – это предпринять дальнейшие шаги, чтобы заставить страны–члены ЕС отменить свои запреты. В качестве альтернативы Еврокомиссия может утверждать, что произошли какие-то изменения, и существующие меры безопасности теперь отвечают решениям третейской группы.
Еврокомиссия могла бы обратиться к странам-членам с просьбой отменить национальные меры безопасности путем представления проекта резолюции с запросом об отмене национальных запретов. Фактически, Еврокомиссия уже пыталась поступить именно так еще в 2005 г .: сначала проект решения был представлен в Комитет по регулированию в соответствии с так называемой процедурой "комитологии", и после того как Комитет не смог принять никаких решений, оно было передано на рассмотрение Совета Европы (24 июня 2005 г .). Последний отклонил предложение Еврокомиссии в полном объеме, добившись (впервые в своей истории) квалифицированного большинства по вопросам, связанным с утверждением ГМО!
На данном этапе Еврокомиссия могла бы повторно направить проект решения для рассмотрения в Совете Европы. Фактически, именно такая стратегия использовалась в случае Австрии, но тогда, 18 декабря 2006 г ., Совет Европы отклонил это предложение. Позднее, 20 февраля 2007 г ., Совет Европы снова добился квалифицированного большинства и отклонил другой проект решения Еврокомиссии, на этот раз с требованием, чтобы Венгрия отменила свои запретные меры (данные меры не были связаны с теми, которые рассматривались в рамках спора в ВТО). Учитывая такие прецеденты, можно предположить малую вероятность того, что Совет Европы изменит свою позицию в ближайшем будущем.
Можно также предположить, что Еврокомиссия могла бы потребовать внести коррективы в национальные меры стран–членов ЕС путем подачи иска в Европейский Суд . Даже если этот вариант представляется юридически осуществимым, на практике это может оказаться весьма противоречивым. По существу дела, Еврокомиссия может утверждать, что рассматриваемые меры являются нарушением законодательства ЕС, но если Европейский Суд примет такую аргументацию, то это сделает законодательно установленную процедуру "комитологии" практически бессмысленной. Европейская комиссия могла бы при обращении в суд использовать и другой аргумент – прямое применение норм ВТО. Но такая доктрина вызывает немало споров, а в политически накаленной атмосфере вокруг ГМО подобную аргументацию было бы лучше не использовать.
Если с правовой точки зрения этот вопрос представляется в лучшем случае запутанным, то с политической точки зрения Еврокомиссии было бы крайне нежелательно прибегать к инициированию судебного разбирательства в Европейском суде. Таким образом, складывается впечатление, что Комиссия способна предпринимать лишь то, что она уже безуспешно пыталась сделать, чтобы заставить членов ВТО отменить введенные запреты.
сновное обоснование решений третейской группы о том, что национальные меры нарушают Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер, состояло из двух элементов: документы, которыми руководствовались страны–члены ЕС, не могут квалифицироваться как оценка риска в соответствии с определениями в статье 5.1 и в Приложении A(4) к указанному соглашению. Кроме того, статья 5.7, позволяющая странам предпринимать временные меры, когда имеющихся научных данных недостаточно для определения безопасности продукта (см. вставку ниже), неприменима, поскольку должная оценка риска уже была проведена научными комитетами ЕС и национальными компетентными органами. Такое толкование критикуется по различным основаниям. По нашему мнению, главная проблема заключается в том, что члены ВТО могут легко заблокировать право других членов на применение статьи 5.7, проводя оценку риска первыми. Другими словами, толкование третейской группы создает серьезный риск невозможности практического применения статьи 5.7.
В соответствии с этим сценарием остается лишь один путь для выполнения решений – странам–членам ЕС необходимо провести новую оценку риска, отвечающую требованиям статьи 5.1. Но маловероятно, что это может произойти в настоящее время. С другой стороны, статью 5.7 можно было бы реанимировать, если рассмотреть ее с учетом сообщения, которое прилагается к докладам третейской группы (Приложение K к докладам), что открывает возможности для совершенно нового варианта приведения мер в соответствие с нормами ВТО.
Существует мнение, что прилагаемое к докладам сообщение третейской группы несколько смягчает жесткое и формальное толкование, содержащееся в первоначальных докладах . В частности, это касается той части сообщения, где утверждается, что результаты рассмотрения третейской группой "оставляют возможность для того, что даже если в какой-то момент времени имеется достаточный уровень научных данных для проведения оценки риска, то впоследствии может возникнуть ситуация, когда соответствующие научные данные могут считаться недостаточными для проведения оценки риска [...]. Вполне возможно [...], что соответствующие новые научные данные могут опровергнуть обоснованность научных данных, на которых основана существующая оценка риска, но при этом новые научные данные будут недостаточными в количественном и качественном плане для проведения новой оценки риска". Соответственно, можно утверждать, что если страны, которые вводят запреты, проведут новую оценку риска и при этом смогут доказать, что соответствующие научные данные уже не являются достаточными, то тогда можно будет привести в действие статью 5.7 (при условии выполнения других условий данной статьи). Остается лишь посмотреть, как такой сценарий сработает на практике.
Хотя такой подход представляется более соответствующим общему подходу ЕС (хотя бы в связи с важностью для ЕС сохранить в действии основные положения принципа предосторожности, которые воплощены в статье 5.7), невозможно отрицать, что он основывается на несколько вольной трактовке докладов третейской группы, ключевую роль в которых неожиданно получает сообщение группы. Более того, скорее всего такое развитие событий не удовлетворит инициаторов иска и вызовет новые противоречия; возможно, что это приведет к ситуации, аналогичной спору в ВТО между ЕС, США и Канадой о гормонах роста в говядине .
Эти комментарии являются попыткой пролить свет на вопрос, почему, как предполагается, национальные запреты стран–членов ЕС на выдачу разрешений на продажу товаров, содержащих ГМО, приведут к серьезным проблемам, связанным с выполнением решений третейской группы. Из этого следует, что наиболее вероятным следующим шагом будет создание третейской группы на основании статьи 21.5 Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров. Данной группе предстоит определить, выполнил ли ЕС ранее принятые рекомендации Органа по разрешению споров. Заслуживает внимания и то обстоятельство, что первоначальный спор был в основном связан с конкретными мерами, принятыми в отношении товаров, содержащих ГМО, а не с законодательством ЕС как таковым. По иронии судьбы, выполнение решений третейской группы может противоречить некоторым положениям действующего правового режима ЕС для разрешения продажи товаров, содержащих ГМО .
Алиссандра Аркури – доцент кафедры международного экономического права и экономики Юридической школы Университета им. Эразма Роттердамского. Автор выражает свою благодарность Саре Поли за ценные замечания. На документ распространяются обычные оговорки.
21 ноября 2006 г . посол США Питер Ф. Аллгейер заявил на заседании органа ВТО по разрешению споров: “Хотя ЕС утвердил несколько биотехнологических заявок после начала рассмотрения данного спора в 2003 г ., ЕС все еще не отменил свой мораторий в полном объеме”.
Poli, S. 2007. ‘The EC's Implementation of the WTO Ruling in the Biotech Dispute' in 32 European Law Review , pp. 705-26
См . Shaffer, G. and Pollack. 2007. Regulating Risk in the Global Economy: The Law and Politics of Genetically Modified Foods , Chapter 6. Oxford University Press
См . обзор по этому вопросу в работе Cottier, T. and Schefer, K. 1998.‘The Relationship Between World Trade Organization Law, National Law and Regional Law' 1 Journal of International Economic Law , pp. 83-122; а также Antoniadis, A. 2007. ‘The European Union and WTO: a Nexus of Reactive, Coactive and Proactive Approaches' in 6 World Trade Review , pp. 45-87
См. замечательный анализ этого вопроса в уже цитировавшейся работе Poli, pp. 721-23.
United States - Continued Suspension of Obligations in the EC - Hormones Dispute (WT/DS320) ;
Canada - Continued Suspension of Obligations in the EC - Hormones Dispute (WT/DS321) .
По моему мнению, проблемы реализации во многом объясняются тем, что законодательство ЕС по ГМО и законодательство, связанное с ВТО, вводят одновременно две противоположные идеологии регулирования: с одной стороны, используется в высшей степени технократический подход, когда риск рассматривается как нечто вполне научно объяснимое и подлежащее рациональному контролю; а с другой стороны, используется более комплексный подход, когда для оценки риска используются не только научные данные, но также культурные, психологические и политические факторы. Этот вопрос более подробно анализируется в работе Arcuri, A. Interpreting the Concepts of ‘Risk Assessment' and ‘Insufficiency of Scientific Evidence': Juggling Between the Logics of Different Epistemic Communities? Paper presented at the Seventh Annual WTO Conference, BIICL, May 2000, London .