№ 1 Октябрь 2007 г.
Роман Ромашкин
Роман Ромашкин – кандидат экономических наук, доцент экономического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
В настоящее время процесс переговоров по вступлению России в ВТО находится в завершающей стадии. Кроме того, продолжается раунд многосторонних торговых переговоров Доха, в которых российская сторона в перспективе может принять активное участие. Вопросы сельского хозяйства являются одними из самых дискуссионных и острых. Это усиливает необходимость анализа аграрных аспектов вступления России в ВТО.
В отношении доступа на рынки товаров расчеты Минэкономразвития России показывают, что действующий средневзвешенный уровень таможенно-тарифной защиты аграрно-продовольственных товаров составляет 21,5%. В целом в результате достигнутых договоренностей по группе сельскохозяйственных и продовольственных товаров после присоединения к ВТО в течение переходного периода пошлины будут сокращены до 18,9%.
Россия снизит пошлины на импорт говяжьей печени и некоторых других замороженных мясных субпродуктов. Адвалорные компонентов пошлин будут сокращены с 15 до 12,5%. Сопоставимые в процентном отношении сокращения будут произведены в отношении соответствующих специфических компонент.
Кроме того, будет либерализован доступ на рынок кормов для животноводства (соевые бобы, жмых, шрот) и домашних животных, некоторых видов овощей и не произрастающих в России фруктов (апельсинов, винограда, бананов), орехов (фисташек, арахиса). Облегчится импорт высококачественной молочной сыворотки, являющейся сырьем для пищевой промышленности. Произойдет снижение ставок пошлин на вина (с 20 до 12,5% в течение трех лет после вступления России в ВТО), коньяки и виски (с 2 до 1,5 евро за литр в течение четырех лет). Неизменной останется заградительная пошлина на импорт спирта (150%).
Таким образом, в результате достигнутых договоренностей в области доступа на рынки сельскохозяйственных и продовольственных товаров происходит незначительное открытие рынка некоторых видов готовой продукции, овощей и фруктов, в то время как защита «чувствительных» товарных групп (мясо, сахар) остается на достаточно высоком уровне. Причем по мясной группе (мясо птицы, говядина и свинина) Россия имеет право использовать тарифные квоты до 2009 г., после чего по результатам переговоров с заинтересованными поставщиками действие тарифных квот может быть продлено. Период продления будет зависеть от результатов переговоров.
Однако уже в 2006 г. стало ясно, что внеквотные ставки импортных пошлин по свинине и мясу птицы не сдерживают в достаточной степени импорт. Эта ситуация усугубляется процессом укрепления национальной валюты. Кроме того, тарифные квоты не распространяются на говядину, свинину или птицу, происходящие и ввезенные из стран СНГ. В таких условиях для защиты национальных производителей целесообразно отказаться от тарифных квот при сохранении таможенно-тарифной защиты мясного рынка на уровне, близком к внеквотным ставкам таможенных пошлин.
В области внутренней поддержки и экспортного субсидирования текущая переговорная позиция России заключается в отстаивании базовых показателей на основании данных за 1993–1995 гг. За указанный период согласно расчетам, проведенным с использованием методологии ВТО, среднегодовой уровень поддержки сельского хозяйства России составил 9,0 млрд долл., а экспортного субсидирования - 156,9 млн долл. Однако такая позиция не устраивает членов ВТО, настаивающих на предоставлении Россией данных по внутренней поддержке за более поздний период (2003–2005 гг.) и отказе от права на использование экспортного субсидирования сельскохозяйственной продукции. Следует отметить, что получение права на применение экспортных субсидий будет затруднено, поскольку объемы заявленной поддержки экспорта незначительны1, а в рамках раунда многосторонних торговых переговоров Доха речь идет об их постепенной отмене. В этих условиях российским переговорщикам целесообразно увязывать возможный отказ от экспортного субсидирования с сохранением базового объема внутренней поддержки на заявленном уровне.
Поддержка сельского хозяйства в развитых странах и в России При принятии обязательств по внутренней поддержке необходимо учитывать, что объемы поддержки сельского хозяйства развитых стран оказывают существенное влияние как на их национальные рынки, так и на мировой аграрно-продовольственный рынок. Ежегодно расходы США, ЕС, Японии на сельское хозяйство составляют десятки млрд долл. Причем эти страны не только поддерживают производство путем административного регулирования цен и дотационными выплатами (меры “янтарной корзины”), но и повышают конкурентоспособность аграрного сектора активным предоставлением национальным сельскохозяйственным производителям услуг общего характера: внедрением в производство передовых научных достижений, поддержки сбытовой, информационной, финансовой и транспортной инфраструктуры. Последнее имеет огромное значение для аграрного сектора. Преимущества в ценовой конкурентоспособности производства одной страны могут быть легко элиминированы меньшей стоимостью транспортировки и меньшими издержками сбыта в другой стране. Другими словами, инфраструктурные капиталовложения, финансируемые в рамках программ “зеленой корзины”, оказывают существенное влияние на цены и объемы производства сельскохозяйственной продукции.
Практически половина расходов на сельское хозяйства членов ВТО относится к мерам, искажающим торговлю и производство. Это негативно влияет на мировой сельскохозяйственный рынок, приводя к перепроизводству и снижению цен. В Евросоюзе доля искажающей поддержки4 особенно велика и превышает 75% в общих расходах на сельское хозяйство, что составляет около 30% от совокупной поддержки аграрного сектора членами ВТО. Особенно активно ЕС использует «голубую корзину», в состав которой входят программы погектарных компенсационных платежей производителям зерновых и масличных культур, а также выплаты на содержание скота. Кроме того, аграрии ЕС ежегодно получают субсидии за экспорт сельскохозяйственной продукции, объем которых в 2000 г. превышал 2,5 млрд долл.
Наиболее активно поддержкой в рамках de minimis пользуются США. Такая стратегия позволяет им эффективно выполнять в рамках ВТО принятые обязательства. Возможная отмена процедуры de minimis в ходе нового раунда многосторонних торговых переговоров неизбежно приведет к необходимости сокращения Соединенными Штатами финансирования отдельных мер «янтарной корзины».
В этих условиях для России неприемлемо брать за базу для формирования обязательств по внутренней поддержке период, на котором настаивают члены ВТО. При этом необходимо учитывать, что поддержка сельского хозяйства с момента осуществления экономической реформы сократилась в десятки раз. Среднегодовая поддержка сельского хозяйства за период 1989–1991 гг. составляла 135 млрд долл. Это в 15 раз больше, чем объем, предлагаемый Россией в качестве обязательств на переговорах по вступлению в ВТО. Кроме того, следует принимать во внимание, что с точки зрения обеспечения справедливой конкуренции как одного из важнейших принципов ВТО, зафиксированных в Соглашение по сельскому хозяйству, даже объем поддержки 9,0 млрд долл. не обеспечивает условий производства для российских сельхозтоваропроизводителей, сопоставимых с их зарубежными конкурентами. Национальный аграрный сектор оказывается в менее благоприятных условиях, чем, например, сельское хозяйство США, ЕС, Норвегии, Швейцарии.
Текущая аграрная политика характеризуется постепенным расширением бюджетных расходов на сельское хозяйство. Так, в 2006 г. по сравнению с 2001-2003 гг. увеличены объемы ассигнований из федерального бюджета на государственную поддержку сельхозтоваропроизводителей в 3,3 раза, в том числе на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур в 6,6 раза, на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях, в 6,3 раза, на поддержку племенного животноводства – на 8,2%, закладку и уход за многолетними насаждениями – на 2,8%. На федеральном уровне предоставлялись субсидии на дизельное топливо, использованное на проведение сезонных сельскохозяйственных работ, в объеме 5,0 млрд руб.
С 2008 г. финансирование аграрного сектора будет осуществляться в соответствии с Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 годы. В табл. 4 представлено распределение средств федерального бюджета в рамках реализации Госпрограммы с разбивкой на меры «зеленой» и «янтарной» корзин. Согласно данным этой таблицы, за период 2008–2012 гг. предусматривается существенный рост расходов федерального бюджета на программы «янтарной корзины» – с 44,2 млрд руб. в 2008 г. до 83,6 млрд руб. в 2012 г., или на 89,2%. В пересчете на доллары США, исходя из среднегодового курса 25 руб. за доллар, в 2012 г. расходы федерального бюджета на программы «янтарной корзины» составят 3,34 млрд долл. При этом следует учитывать, что финансирование Госпрограммы осуществляется на долевой основе в пропорции 1:1 за счет средств федерального и региональных бюджетов. Это означает, что совокупные расходы на программы “янтарной корзины” в 2012 г. составят как минимум 6,68 млрд долл. И это только прямые расходы, которые не учитывают льготы на электроэнергию для сельхозтоваропроизводителей, льготы на железнодорожную транспортировку сельскохозяйственных грузов, возможное списание или реструктуризацию кредиторской задолженности сельхозпроизводителей по бюджетным кредитам.
Таким образом, запланированное увеличение бюджетного финансирования аграрного сектора обуславливает объективную необходимость в сохранении базового объема внутренней поддержки сельского хозяйства на уровне 1993–1995 гг. С учетом сокращения поддержки в течение определенного имплементационного периода ежегодно равными долями через 3–5 лет после принятия обязательств объем внутренней поддержки может быть ограничен 7,2 млрд долл. Это практически соответствует предельному объему внутренней поддержки сельского хозяйства, предусмотренного в рамках реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг. Поэтому дальнейшие уступки нецелесообразны. Связывание поддержки на основе фактических данных более позднего периода приведет к невозможности обеспечения развития аграрного сектора.
Кроме того, при принятии обязательств в области внутренней поддержки в рамках вступления в ВТО необходимо учитывать возможные итоги раунда торговых переговоров Доха, результаты которого Россия, скорее всего, вынуждена будет принять. Ход дискуссий показывает, что сокращение разрешенного уровня поддержки может составлять от 50 до 80%. Это означает, что при базовом уровне в 9 млрд долл. Россия после выполнения своих обязательств по истечению имплементационного периода будет иметь возможность поддержки сельского хозяйства в размере от 4,5 до 1,8 млрд долл. Этого недостаточно для реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг. Поэтому в докладе Рабочей группы по вступлению России в ВТО необходимо будет прописать гарантии финансирования Госпрограммы в утвержденных объемах. Иначе вступление в ВТО может сорвать планы Правительства России по развитию сельского хозяйства и аграрно-продовольственного рынка.
Таким образом, вступление России в ВТО сопряжено с определенными рисками для развития сельского хозяйства страны. В первую очередь – это ограничения в бюджетном финансировании аграрного сектора. В долгосрочном плане России необходимо будет сокращать финансирование программ, искажающих торговлю и производство, переключаясь на реализацию мер «зеленой корзины» , полностью использовать возможности процедуры de minimis, что подразумевает переход от продуктово-неспецифических к продуктово-специфическим программам поддержки.
Кроме того, в условиях ограниченных возможностей по одностороннему повышению импортных пошлин, невозможности обеспечения на данном этапе объемов финансирования аграрного сектора, сопоставимых с показателями развитых стран, следует активнее использовать защитные механизмы (в первую очередь компенсационные меры), предусмотренные в рамках ВТО. Это подразумевает тесное взаимодействие органов государственного регулирования с отраслевыми союзами и ассоциациями производителей при проведении компенсационного расследования.
В рамках многосторонних переговоров по сельскому хозяйству России следует поддерживать все начинания, направленные на либерализацию международной торговли, отмену любых форм поддержки экспорта и сокращение внутренней поддержки, искажающей производство и торговлю, включая меры «голубой корзины». Необходимо выступать за установление справедливых торговых отношений между всеми членами с целью выравнивания условий конкуренции на мировом аграрно-продовольственном рынке.
В коалиции со странами, вступившими в ВТО после завершения Уругвайского раунда и принявшими более жесткие условия по сравнению с первоначальными членами, России следует добиваться учета сделанных при присоединении уступок по итогам переговоров раунда Доха.
Перечисленные действия помогут закрепить достижения Национального проекта «Развитие АПК», создать предпосылки для эффективной реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 гг. и тем самым смягчить возможные негативные последствия вступления в ВТО.
Источник: ежемесячный журнал «Мосты» № 1, октябрь 2007 г.