Декабрь 2009 г. Выпуск 8
Роберт Хавси
Несмотря на все усилия Генерального директора ВТО Паскаля Лами и его заместителей сохранять бодрый вид, в многосторонних торговых переговорах раунда Доха явно доминирует ощущение разочарования и провала.
Этот раунд начался в Катаре после провала двух Министерских конференций ВТО (в Сиэтле и Канкуне). Он потребовал немалых усилий многих талантливых и преданных делу чиновников и дипломатов, приложения значительных ресурсов Секретариата ВТО, а результаты оказались минимальными. Надежда на то, что все удастся решить в последнюю минуту, на какой-то напряженной сессии под мощным давлением лидеров основных государств – это не более чем фантазия.
Политический капитал находит себе точки приложения в других областях, он используется для разрешения неотложных проблем, вызванных финансово-экономическим кризисом, восстановления стабильности национальных экономик и нормализации национальных и международных финансовых систем. Пока переговоры раунда Доха буксуют, число преференциальных торговых соглашений продолжает расти. Даже те страны, которые традиционно выступали в поддержку многосторонней торговой системы, начали агрессивно добиваться либерализации торговли на региональном уровне.
В то время как в повестке дня раунда Доха по-прежнему преобладают вопросы, унаследованные от Уругвайского раунда, мир не стоит на месте и те вопросы, которые в этой повестке дня не упоминаются – а если и упоминаются, то косвенно и в качестве второстепенных (например, взаимоотношения между торговлей и изменением климата), – приобрели уже большее значение и актуальность по сравнению со многими другими, которые обсуждаются на переговорах ВТО в соответствии с Декларацией Доха.[1]
Но в переосмыслении нуждается не только предмет переговоров ВТО, необходимо также пересмотреть структуру переговоров и соглашений ВТО. В частности, нам необходимо понять, в какой степени нынешний тупик в переговорах является результатом того, что можно было бы назвать ментальностью принципа «единого пакета соглашений». Смысл этого принципа заключается в том, что ВТО должна продвигаться вперед путем всесторонних раундов торговых переговоров, в результате которых принимаются пакеты соглашений, которые должны быть обязательными для всех членов ВТО на одних и тех же условиях. Даже в ходе Уругвайского раунда это жесткое требование в полной мере не соблюдалось. Плюрилатеральное Соглашение по правительственным закупкам является необязательным соглашением и распространяется не на всех членов ВТО, а Генеральное соглашение по торговле услугами разрешает членам ВТО применять индивидуальный подход ко многим своим обязательствам в зависимости от того, на какие условия они готовы пойти. Сейчас, больше чем когда-либо ранее, члены ВТО отличаются исключительным разнообразием – по уровням и направлениям экономического развития, по политическим системам и своему потенциалу. В таких условиях нам необходимо сформировать новое представление о раунде торговых переговоров, причем на более гибкой основе.
Прежде всего почему бы просто не признать, что по некоторым элементам пакета раунда Доха прийти к соглашению гораздо сложнее, чем по другим? Вполне разумно было бы принять, что «завершение» раунда является процессом в развитии, а не грандиозным общим финалом, когда приняты окончательные решения по всем вопросам. Требуется оценить, в каких областях члены ВТО приближаются к достижению соглашения, а в каких сближение позиций представляется более сложным. Если продвигаться к соглашению в отдельных областях, просто отметив, что в других сферах компромисс еще не достигнут, то переговорный процесс раунда Доха станет, с одной стороны, более активным, а с другой – более реалистичным. Определив эти различные области и оценив реальное положение вещей, Генеральный директор ВТО, старшие советники и чиновники получат возможность проявить реальное лидерство.
Во-вторых, требуется провести аналогичную трезвую оценку, чтобы определить области, где просто нереально ожидать согласия всех членов ВТО, или же области, где достигнуто общее согласие значительного числа членов ВТО, но некоторые страны просто не готовы к ним присоединиться. Одним из возможных примеров является либерализация торговли экологическими товарами и услугами. В таких случаях может оказаться разумным вариант договоренности с ограниченным числом участников: соглашение заключается теми членами ВТО, которые к нему готовы, а остальные могут присоединиться к нему в будущем. На самом деле именно так и произошло с основными телекоммуникационными и финансовыми услугами в ходе Уругвайского раунда, хотя официально ВТО и не признает, что эти соглашения, по сути, являются плюрилатеральными (с ограниченным числом участников).
В-третьих, необходимо тщательно проанализировать, каким образом в новые соглашения можно включить различные элементы гибкости, чтобы учесть опасения и потребности отдельных членов ВТО. Например, для обеспечения свободы политического маневра или укрепления потенциала. Необходимо провести «переучет» существующих элементов гибкости в соглашениях ВТО и оценить их эффективность с тем, чтобы принять во внимание разнообразие в рамках многосторонней основы. К таким элементам относятся защитные меры, положения об исключениях и ограничениях, переходные периоды, обязательства по предоставлению технической помощи и т.д. В пылу переговоров часто бывает затруднительно тщательно рассмотреть эти структурные возможности или подобрать необходимый вариант элемента гибкости. Например, какие элементы гибкости следует предлагать на общих основаниях, а какие можно было бы предложить отдельным членам ВТО или их группам на индивидуальной основе?
В-четвертых, еще одним фактором в нынешних переговорах, который ограничивает круг возможных вариантов для достижения соглашения, является нежелание ряда ключевых игроков вносить коррективы или дополнения в соглашения Уругвайского раунда, как будто бы они являются божественным откровением или непреложным законом, высеченным в камне.
С одной стороны, раунд Доха объявили раундом развития. С другой стороны, не предполагается использование этого раунда для коррекции тех аспектов соглашений Уругвайского раунда, которые были источником серьезного недовольства ряда развивающихся стран. Договоренности по доступу к лекарственным препаратам показывают, что при наличии достаточной политической воли коррекция Уругвайских соглашений вполне возможна. Кроме того, есть и промежуточный вариант между формальными дополнениями к положениям Уругвайского раунда и полным бездействием. Например, соглашения о толковании, когда соответствующие положения недостаточно четкие, или отличаются двусмысленностью, или же когда их можно интерпретировать более гибко по сравнению с ныне принятым толкованием. Таким методом можно было бы воспользоваться для разрешения некоторых сложностей в Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, – особенно в отношении третейской группы, созданной для проверки выполнения рекомендации Органа по разрешению споров, и введения ответных мер.
Можно использовать соглашения о толковании, которые бы применялись только некоторыми членами ВТО – при условии, что они не ущемляют прав тех членов ВТО, которые к соответствующему соглашению о толковании не присоединились. Такие соглашения между ограниченным числом стран – сторон многостороннего соглашения – прямо предусматриваются Венской конвенцией о праве международных договоров. Даже не будучи формальными договорами, такие соглашения могли бы стать приемлемой практикой, которой мог бы руководствоваться Апелляционный орган в спорах с участием сторон таких соглашений.
В рамках полномочий органов по разрешению споров обязательно должен быть путь для устранения пробелов и неоднозначностей в существующем праве – помимо судебного активизма или проведения новых всесторонних переговоров. Одним непосредственным шагом могла бы стать попытка определить те вопросы и области, где можно добиться более быстрого и приемлемого прогресса посредством заключения соглашений о толковании или использования аналогичных средств, не являющихся формальными юридически оформленными дополнениями к соглашениям. Разрешение таким путем некоторых вызывающих озабоченность проблем в действующем праве могло бы помочь добиться доверия и дать толчок к заключению новых соглашений. А в некоторых случаях это можно было бы рассматривать в качестве промежуточного шага.
Очевидно, что ни одно из этих предложений не может гарантировать успешных результатов раунда Доха. Критически важным остается своевременное и целесообразное использование развитыми и развивающимися странами своего политического влияния. Но в нашем крайне разнообразном мире, в котором новые вопросы и проблемы требуют более оперативного сотрудничества государств и всех других глобальных игроков, важно сохранить многосторонний подход, являющийся актуальным и полезным.
Запутанный клубок региональных и других преференциальных соглашений уже создает серьезные проблемы для глобального управления, например в сфере инвестиций. Более гибкая архитектура ВТО по-прежнему может основываться на таких сильных сторонах организации, как ее роль в качестве открытого форума для обсуждения и обмена мнениями и идеями, как ее основанный на праве механизм разрешения споров с выверенной юридической практикой, как ее Апелляционный орган.
Роберт Хавси – профессор Нью-Йоркского университета и специалист в области международного экономического права
[1] См. работу Сьюзен Эссерман и Роберта Хавси «Переосмысление ВТО» ( Susan Esserman and Robert Howse , “ Rethinking the WTO ”, Forbes . com , September 4, 2008). В статье рассматривается ряд идей, которые были выработаны в сотрудничестве со Сьюзен Эссерман, но именно автор несет полную ответственность за высказанные в данной статье мнения