Выпуск 7 - октябрь 2014
Виталий Пономарев , Александр Лысенко
По оценкам Секретариата ВТО, на правительственные закупки в среднем приходится 10-15% ВВП государства. В развитых странах мира этот показатель достигает 20%. Политика государств в этой области может на практике приводить к существенным искажениям конкуренции и, как следствие, оказывать негативное влияние на внутреннюю и международную торговлю. Противостоять дискриминационной политике стран в этой области призваны как Соглашение ВТО по правительственным закупкам (СПЗ), присоединение к которому не обязательно при вступлении в ВТО, так и соглашения о свободной торговле, в которые договаривающиеся стороны включают положения о госзакупках.
Согласно данным ВТО, сегодня около 100 соглашений о свободной торговле, то есть чуть меньше половины всех действующих таких соглашений, содержат положения по правительственным закупкам. Лидером по количеству таких соглашений является ЕАСТ (18), за которой следуют Чили (15), ЕС (11), Япония (11), Турция (9), США (7) и другие страны. Включение в преференциальные соглашения положений по правительственным закупкам, наряду с такими вопросами, как правила определения страны происхождения товаров, санитарные и фитосанитарные меры, техническое регулирование и конкурентная политика, отражает современный комплексный подход государств к заключению подобного рода соглашений и позволяет максимально точно их «настроить» под задачи партнеров.
Классификация соглашений о свободной торговле, охватывающих вопросы правительственных закупок
Условно можно выделить три категории соглашений о свободной торговле, включающих в себя положения по правительственным закупкам, в зависимости от участия его сторон в СПЗ.
К первой категории относятся соглашения, заключенные между государствами–сторонами СПЗ (например, соглашения США – Корея, ЕС – Корея, ЕАСТ – Канада, Япония – Швейцария). Договаривающиеся стороны этих соглашений предоставляют друг другу более либеральный режим, чем это предусматривается в СПЗ. Такой режим может устанавливаться как с помощью отдельных, более детальных процедурных положений, так и посредством расширения охвата соглашения за счет включения дополнительных товаров и услуг.
Вторая категория охватывает соглашения между государствами, участвующими в СПЗ, и странами, которые не являются сторонами этой договоренности. К этой группе относятся, в частности, соглашения ЕАСТ – Украина, ЕАСТ – Перу, Канада – Колумбия, США – Перу, ЕС – Грузия, ЕС – Украина. Как показывает практика, страны, которые взяли на себя обязательства по правительственным закупкам в рамках ВТО, стремятся распространить их на те государства, которые стороной СПЗ не являются, используя для этого региональные торговые соглашения. Степень включения положений СПЗ в двусторонние преференциальные соглашения между такими участниками зависит от договоренностей по всему соглашению и хода переговоров в целом. В частности, государства, которые не участвуют в СПЗ, могут согласиться на обязательства по правительственным закупкам, «разменяв» их на выгодные для себя положения по другим вопросам.
К третьей категории можно отнести соглашения между государствами, не являющимися участниками СПЗ, например, Чили – Колумбия, Чили – государства Центральной Америки (Коста-Рика, Сальвадор, Гватемала, Гондурас и Никарагуа), Колумбия – Мексика. Отличительной чертой таких соглашений является то, что, хотя договаривающиеся стороны не связаны обязательствами в рамках СПЗ, разделы по правительственным закупкам в этих региональных договоренностях не ограничиваются декларативными положениями, а содержат конкретные обязательства. Причем такие обязательства основываются на механизмах, апробированных в СПЗ.
В этой связи возникает закономерный вопрос: зачем государства, не являющиеся участниками СПЗ, включают в свои региональные соглашения обязательства по госзакупкам? Главная причина состоит в том, что эти страны готовы предоставить друг другу более либеральные условия доступа на рынок правительственных закупок (исходя, в частности, из сопоставимых размеров такого рынка и схожих систем его регулирования), но не желают автоматически распространять подобный режим на другие государства.
Масштабные региональные соглашения
Тему правительственных закупок не обошли стороной переговоры по таким масштабным соглашениям, как Транс–Тихоокеанское партнерство (TTP) и Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (TTIP).
Что касается TTP, то в этом соглашении вопрос регулирования госзакупок является одним из ключевых. Это объясняется тем, что центростремительную силу данных переговоров представляют собой США, которые придают большую значимость вопросу правительственных закупок и включают его во все свои соглашения о свободной торговле. При этом, согласно некоторым оценкам, объем этого рынка всех партнеров США по TТP в разы меньше аналогичного показателя для американского рынка (1 и 1,7 трлн долл. США соответственно). А если исключить те страны, с которыми США уже заключили соглашения о свободной торговле, то объем потенциального рынка правительственных закупок, к которому американские компании могут получить доступ посредством TТP, сокращается до 72,2 млрд долл. США. Однако такие расчеты не останавливают США от включения данного вопроса в соглашение. Одной из причин для этого может служить желание США систематизировать ранее достигнутые договоренности в одном документе, и, воспользовавшись возможностью их пересмотра, дополнить положениями, которые могут разрешить вопросы, возникшие в рамках реализации предыдущих соглашений. Кроме того, огромную роль здесь играют американские компании, которые не только не боятся конкуренции на внутреннем рынке, но и чувствуют себя достаточно уверено за его пределами, а самое главное – обладают значительным экспортным потенциалом, для реализации которого требуются новые рынки сбыта.
Большое внимание вопросам правительственных закупок также уделяется в TTIP. В данном случае ЕС и США в равной степени заинтересованы во взаимном открытии рынков. При этом, по данным Еврокомиссии, рынок правительственных закупок ЕС по своему объему превосходит американский рынок и составляет приблизительно 2 трлн долл. США (16% от ВВП), что ставит партнеров по соглашению примерно в равные условия и стимулирует их к проведению взаимной либерализации.
Наиболее распространенные положения по правительственным закупкам в соглашениях о свободной торговле
Наряду с фундаментальными принципами мировой торговой системы, такими как национальный режим (НР), режим наиболее благоприятствуемой нации (РНБ) и транспарентность, разделы по правительственным закупкам соглашений о свободной торговле содержат положения, характерные только для данной узкой тематики. При этом надо отметить, что РНБ практически не применяется в отношении обязательств по правительственным закупкам, а вместо него предпочтение отдается положению о проведении будущих переговоров (future negotiation clause).
К специфическим обязательствам, прежде всего, можно отнести положения, направленные на устранение различного рода дискриминации между компаниями-резидентами одного государства, например, на основе доли иностранного капитала в компании. Такие положения дополняют принцип НР и усиливают его эффект. Например, в Соглашении США – Сингапур запрещается при выборе компании для осуществления закупок отдавать предпочтение закупочной организации, в которой доля капитала принадлежит государству, в юрисдикции которого она была учреждена.
Другим важным механизмом устранения неравных условий доступа на рынок правительственных закупок является так называемый запрет компенсаций. Такие компенсации могут выражаться, в частности, в форме требования местного компонента (то есть обязательного использования местных товаров, услуг или рабочей силы) и лицензирования технологий. Положение о запрете компенсаций содержится в большинстве региональных торговых соглашений, за исключением отдельных договоренностей, например, ЕС – страны Карибского бассейна и Сингапур – Австралия. Вместе с тем существуют соглашения, которые в отдельных случаях допускают компенсации. Например, в соглашениях Мексики существуют положения, позволяющие применять требование местного компонента.
Наряду с положениями, направленными на устранение дискриминации, важную роль в обеспечении свободной торговли в области правительственных закупок играют механизмы, защищающие поставщиков от предъявляемых закупочными организациями излишних требований. К таким в первую очередь относятся квалификационные критерии, на основании которых компании допускаются к торгам. В этом отношении самым распространенным является обязательство ограничить квалификационные критерии требованиями обладать правом заключения договора, а также располагать определенными финансовыми средствами. Реже встречаются положения, запрещающие требовать с участника конкурса подтверждения о наличии одного или более заключенных им ранее контрактов. Некоторые соглашения содержат более детализированные положения, относящиеся к квалификационным критериям, такие как требование указывать в опубликованном извещении информацию о количественном ограничении поставщиков, которые могут быть допущены к тендеру, и о критериях, на основании которых будет проводиться такой отбор.
Отдельное внимание в разделах по правительственным закупкам соглашений о свободной торговле также уделяется критериям оценки, в соответствии с которыми определяется победитель. Так, соглашения включают два основных обязательства в отношении критериев оценки:
- запрет вносить изменения в документацию о закупках (в части критериев);
- запрет разрабатывать, принимать или применять технические требования (характеристики) или устанавливать любые процедуры оценки соответствия, которые создают или могут создать необоснованные барьеры в торговле.
Причем в отдельных соглашениях допускаются исключения из второго запрета в целях защиты окружающей среды. А в соглашениях Корея – США и США – Перу также содержатся исключения, позволяющее устанавливать дополнительные критерии, которые гарантируют соблюдение определенных трудовых стандартов при выполнении работ.
Регулирование правительственных закупок в соглашениях о свободной торговле стран-членов ТС
Рынок правительственных закупок России, по оценкам Минэкономразвития России, составляет 230 млрд долл. США, а Таможенного союза (ТС) в целом – около 270 млрд долл. США, что делает его весьма привлекательным для иностранных компаний. На настоящий момент среди государств-членов ТС только Россия является членом ВТО. В рамках переговорного процесса о вступлении в организацию Россия подтвердила свое намерение присоединиться к СПЗ, но переговоры по этому вопросу еще не начались. Кроме того, Казахстан находится на завершающей стадии присоединения к ВТО и, скорее всего, одним из его условий станет обязательство начать переговоры по присоединению к СПЗ. Однако, несмотря на то, что переговоры могут быть начаты, говорить об их успешном завершении как для России, так и для Казахстана можно только в долгосрочной перспективе. Обусловлено это, прежде всего, тем, что бизнесу государств ТС приходится адаптироваться к возросшей в результате вступления в ВТО конкуренции на внутреннем рынке. В данном случае рынок правительственных закупок является своего рода инструментом компенсации потерь, понесенных национальными компаниями, и его открытие для организаций стран-участниц СПЗ создаст еще более жесткие условия работы для отечественного бизнеса. В то же время полностью отказаться от возможности получить доступ на рынок правительственных закупок другого государства было бы неправильным. Выходом из сложившейся ситуации может стать развитие данного направления в рамках соглашений о свободной торговле, заключаемых ТС.
На сегодняшний день госзакупки являются одним из вопросов переговорной повестки ТС по соглашениям о свободной торговле с ЕАСТ и Вьетнамом. Что касается последнего, то положения по правительственным закупкам в этом соглашении в большей степени направлены на развитие сотрудничества и обмен информацией. Кроме того, они фиксируют намерение сторон в будущем начать предметные переговоры в этой сфере с обсуждением возможных условий доступа на рынки. Это в целом отражает сегодняшний осторожный подход государств-членов ТС к переговорам по данной тематике, однако не исключает возможность того, что он может быть пересмотрен по отношению к отдельным странам.
Следующими партнерами ТС по соглашениям о свободной торговле, скорее всего, станут Израиль и Индия. С большой долей вероятности можно прогнозировать включение в соглашения с данными странами отдельных разделов, посвященных правительственным закупкам, однако их охват будет зависеть от множества факторов, в том числе продвижения переговоров по присоединению стран-членов ТС к СПЗ, позиции бизнеса ТС и, конечно же, предложений партнеров по соглашению. Уже сейчас можно сказать, что наибольший интерес для организаций ТС мог бы представлять доступ на рынок услуг (прежде всего строительных), на котором эти компании достаточно конкурентоспособны.
Виталий Пономарев – советник отдела товаров Департамента торговой политики Евразийской экономической комиссии
Александр Лысенко – начальник отдела доступа на внешние рынки и урегулирования торговых споров
Департамента торговой политики Евразийской экономической комиссии
Источник: «Мосты»