Выпуск 7 - октябрь 2014
Ольга Пономарева
Переговоры о присоединении Китая к Соглашению ВТО по правительственным закупкам (СПЗ) идут с 2008 года. Страна представила несколько предложений по либерализации рынка госзакупок, но со стороны государств-участников СПЗ продолжает звучать критика.
Еще в ходе процедуры присоединения Китая к ВТО несколько членов организации настаивали на том, чтобы Китай присоединился к плюрилатеральной договоренности по правительственным закупкам. Государственные закупки в этой стране, по оценкам Торговой палаты ЕС в Китае, представляют значительную долю ВВП – 20% или более 1 трлн долл. США.[1] Такой внушительный по своим объемам рынок является привлекательным для компаний из многих стран мира – США, ЕС, Японии, Южной Кореи, стран Юго-Восточной Азии и других торговых партнеров Китая. Для членов СПЗ важно не только расширение доступа иностранных компаний в сферу госзаказа Китая, но и распространение на новые рынки лучших практик регулирования и предусмотренных в Соглашении правил и процедур проведения закупок государственными органами и учреждениями. В конечном итоге в рамках переговоров об условиях членства в ВТО Китай согласился взять на себя обязательство получить статус обозревателя в СПЗ на момент присоединения к организации и инициировать переговоры об участии в Соглашении как можно скорее. Это обязательство зафиксировано в пунктах 341 и 342 Доклада Рабочей группы по присоединению Китая к ВТО.
Китай присоединился к ВТО в декабре 2001 г., но свою заявку об участии в СПЗ и первоначальные предложения по тем областям госзакупок, которые он готов открыть для иностранного участия, (так называемое Приложение 1 к СПЗ) представил в Комитет ВТО по правительственным закупкам лишь в конце 2007 года. Этот шаг был встречен сторонами СПЗ с большим одобрением, но после подробного рассмотрения конкретных положений документа делегации высказались о его содержании крайне негативно. Охват государственных учреждений, на закупки которых предлагалось распространить сферу действия СПЗ, по мнению делегаций, был крайне ограниченным, а пороговые значения существенно выше аналогичных значений других стран–членов СПЗ.[2] Последующие предложения Китая, представленные в 2011 и 2012 гг., также подверглись резкой критике по причине недостаточного масштаба либерализации.
В СПЗ участвуют 15 договаривающихся сторон (ЕС представляет 28 стран – членов), причем наибольшую активность в обсуждении китайских предложений проявляют ЕС, Канада, Норвегия, Сингапур, США, Швейцария, Южная Корея и Япония. Дискуссии по либерализации китайского рынка госзакупок ведутся не только в ходе заседаний Комитета ВТО по правительственным закупкам, но и в других форматах. В частности, в декабре прошлого года на ежегодной сессии Совместной комиссии США и Китая по вопросам коммерции и торговли была достигнута договоренность о предоставлении китайской стороной обновленного предложения по государственным закупкам, которое было бы соизмеримым с обязательствами других сторон СПЗ и учитывало бы их замечания. Пятое предложение Китая по расширению доступа иностранных компаний на китайский рынок государственных закупок поступило в Секретариат ВТО в начале 2014 года. Детали представленного Китаем документа не разглашаются, и, соответственно, остается неясной судьба предложения и вероятность скорого присоединения страны к этому Соглашению.
Возможные выгоды от членства в СПЗ и сомнения Китая
Китай нацелен на то, чтобы присоединиться к СПЗ, но сделает это только при условии уверенности в получении максимальных выгод. Преимущества членства в СПЗ включают в себя следующее:
- получение доступа на рынки госзакупок всех стран-партнеров по СПЗ, совокупный объем которых в 2008 г. оценивался в 1,6 трлн долл. США. По данным ВТО, после вступления в силу пересмотренного текста СПЗ и новых обязательств по доступу на рынки, закупки, регулируемые Соглашением,увеличились примерно на 80-100 млрд долл. США в год;
- более жесткая конкуренция способствует снижению государственных расходов в связи с возможностью приобретения товаров с более выгодным соотношением цены и качества;
- либерализация нивелирует имеющиеся у национальных, зачастую неэффективных компаний привилегии, что заставляет их снижать издержки, совершенствовать производство и маркетинговую стратегию;
- возможность реформирования механизма госзакупок и создания прозрачной и эффективной системы госзаказа, в которой снижается влияние внутренних политических процессов и личных интересов.
Однако некоторые сомнения Пекина относительно реализации этих выгод на практике являются существенным препятствием для формирования предложения, способного удовлетворить требования стран–членов СПЗ. Во-первых, отношение экспортеров КНР к расширению доступа на рынки государственных закупок других стран неоднозначно. Китайские производители уже обладают таким доступом и ведут широкую деятельность на рынках сторон СПЗ. Во-вторых, сомнительным остается выигрыш государственных предприятий, представляющих большую долю рынка КНР. Их экспорт сосредоточен в основном на развивающихся странах Азии и Африки, которые не являются членами Соглашения. В-третьих, ограничения в доступе к государственным закупкам – это не единственный барьер в международной торговле. Китайские власти обеспокоены тем, что таможенные тарифы, антидемпинговые меры и компенсационные пошлины не позволят национальным производителям в полной мере пользоваться доступом на рынки госзакупок стран-партнеров. Например, по данным Секретариата ВТО на 1 июня 2014 г., ЕС применяет 51 антидемпинговую меру в отношении китайского импорта и 7 аналогичных мер находятся на стадии рассмотрения, что негативно влияет на поставки китайских товаров.
Ограничения в отношении иностранных поставщиков
После вступления в ВТО Китай законодательно закрепил правомочность предоставления преференций национальным поставщикам в рамках госзаказа. Статья 10 Закона о государственных закупках КНР, вступившего в силу в 2003 г., устанавливает преференции по отношению к отечественным товарам.
Особое значение несут в себе многочисленные детали, направленные на ограничение доступа на китайский рынок правительственных закупок. Например, Закон предусматривает, какой товар считается отечественным, а какой импортным, и что подразумевает под собой термин «разумные коммерческие условия». Под импортным товаром понимается продукт, у которого менее 50% добавленной стоимости было произведено на территории Китая. Что касается второго вопроса, то на практике государственные организации должны учитывать ценовую преференциальную разницу, которая установлена на уровне 20%. То есть закупки иностранной продукции могут быть осуществлены при превышении цены отечественного товара над ценой импортного на 20%. В других странах аналогичный показатель значительно ниже: например, в Мексике ценовая преференция составляет 15%, а в Сингапуре и странах Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива она установлена на уровне 10%.
Долгое время в Китае действовали ограничения на доступ компаний с иностранным капиталом в сферу госзаказа. В 2010 г. эти ограничения были сняты, однако продукция, произведенная организациями, которые принадлежат только китайским собственникам, все равно обладает преимуществом.[3]
Что касается импортных товаров и услуг, то в 2007 г. Министерство финансов Китая решило реализовать Меру по государственным закупкам импортной продукции (Measure on Government Procurement of Imported Products). Согласно данной Мере, товары и услуги иностранного производства могут приобретаться только с одобрения компетентных органов власти в соответствии с определенными требованиями и экспертной оценкой, а преференции могут предоставляться продукции тех иностранных поставщиков, которые предлагают дополнительные выгодные условия (например, передачу технологии).[4]
Государственные закупки в Китае служат инструментом поддержки ряда отраслей экономики, а также каналом реализации других специфических мер. В 2006 г. была официально провозглашена политика поддержки национальной инновационной продукции (НИП), в рамках которой действуют жесткие требования и система квалификации продукта как НИП с целью включения его в специальный каталог. Действующие меры существенно ограничивают поставки импортной высокотехнологичной продукции на рынок государственных закупок Китая. Так, в каталоге Шанхая зарегистрированы только две компании с иностранным участием, при этом китайская доля превалирует в обоих случаях, а реестры экономических организаций Нанкина и Пекина включают только одну такую компанию.
Среди других мер можно отметить политику государственных закупок энергоэффективной и экологически безопасной продукции. В рамках ее реализации был сформирован так называемый «зеленый» список госзакупок, в который вошли энергосберегающие товары и продукция, безопасная для окружающей среды.[5] Товары, указанные в этих перечнях, имеют преимущество в процессе госзакупок. Казалось бы, такое нововведение должно быть на руку именно иностранным предприятиям, следующим более жестким экологическим стандартам по сравнению с китайскими компаниями. Однако на практике получение подтверждения о соответствии того или иного товара позициям «зеленого» списка становится тяжелым и долгим бюрократическим процессом, где национальные компании находятся в выигрыше, так как они знакомы с действующими правилами и процедурами гораздо лучше иностранных конкурентов, особенно только пришедших на китайский рынок. Большую роль здесь играет и процветающая в бюрократическом аппарате Китая коррупция.
Дальнейшие перспективы
Все перечисленные выше меры вызывают вопросы у стран-членов ВТО из-за их несоответствия ключевым положениям СПЗ, которое базируется на фундаментальных принципах самой ВТО: предоставлении национального режима и обеспечении прозрачности. Следует отметить, что Китай предпринимает шаги, направленные на улучшение режима государственных закупок. Так, настойчивая и продолжительная критика связи политики развития НИП с государственными закупками со стороны ведущих торговых партнеров, особенно США и ЕС, привела к тому, что Китай отказался от таких ограничительных мер. Сейчас идет процесс имплементации рекомендаций Правительства на местном уровне, и во многих провинциях уже официально свернули поддержку отечественных инноваций через госзаказ. Однако существенными остаются системные недостатки проведения государственных тендеров: проблема коррупции, низкий уровень транспарентности, противоречия в законодательстве, отсутствие стандартных и четких процедур, а также механизма контроля и надзора.
В соответствии со стратегией постепенной внешнеэкономической либерализации, которой Китай придерживался с самого начала реформ, шаги в направлении открытия рынка госзакупок также были незначительны. На данный момент существенные факторы для изменения такой стратегии отсутствуют, а следовательно, есть все основания полагать, что новое предложение Китая не будет содержать существенных уступок, которые могли бы удовлетворить большие запросы сторон СПЗ.
Ольга Пономарева – aспирант НИУ ВШЭ
[1] WTO Staff Working Paper ERSD 2011-15, as of 6 October 2011, p. 9.
[2] Xinquan T. Organizational aspects of China`s GPA accession, negotiation and their implications. Research center for Chinese politics and business, Indiana University, Working Paper 6, 2011. P. 8.
[3] Jason Matechak & Brett Gerson, Can China's Government Procurement Market Be Cracked? China Business Review, 2010.
[4] Wang P. China’s Accession to WTO`s Government Procurement Agreement: Domestic Challenges and Prospects in Negotiation. P. 10.
[5] Qiao Y., Wang C. China Green Public Procurement Program: Issues and Challenges in Its Implementation. 4th International Public Procurement Conference, 2009. P.10.
Источник: «Мосты»