Выпуск 7 - октябрь 2014
Татьяна Херувимова
Сегодня политика в сфере государственных закупок занимает ведущее место в планах реформирования во многих странах независимо от уровня их экономического развития. Возросший интерес к внедрению эффективной политики в сфере государственных закупок в Украине вызван целым рядом причин. Это и острая потребность в инвестициях, и предотвращение распыления ограниченных бюджетных ресурсов, и необходимость быстрого преодоления последствий кризиса, а также обеспечение свободы конкуренции при заключении государственных договоров. Помимо экономических предпосылок, Украина после присоединения к ВТО и ратификации Соглашения об ассоциации с ЕС приняла обязательства сделать свой рынок открытым, а процедуру государственных закупок – прозрачной.
Сотрудничество Украины и ЕС в сфере государственных закупок
Парламент Украины и Европейский парламент 16 сентября 2014 г. синхронно ратифицировали Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС. Латвия, Румыния, Литва и Словакия уже выполнили внутренние ратификационные процедуры в отношении этой договоренности, но большинству стран-членов ЕС это еще только предстоит сделать. Что касается имплементации этого Соглашения, то введение зоны свободной торговли стороны отложили до 31 декабря 2015 года.
Вопрос государственных закупок товаров, работ и услуг регулируется как национальным правом, так и международными договорами, в которых Украина является стороной, в том числе Главой 8 Раздела IV Соглашения об ассоциации с ЕС. Согласно национальному законодательству, процедура государственных закупок применяется к закупкам товаров, работ и услуг, которые полностью или частично осуществляются за счет государственных средств, если стоимость предмета закупки товаров равна или превышает приблизительно 100 тыс. гривен (6 тыс. евро) (в строительстве – 300 тыс. гривен (18 250 евро), а работ – 1 млн гривен (60 830 евро). В свою очередь, в Приложении ХХ-Р к Соглашению об ассоциации с ЕС ценовые пороговые значения для закупок товаров, работ или услуг за бюджетные средства варьируются от 133 тыс. евро до 5,150 тыс. евро.
Если бы украинским поставщикам открыли доступ на рынки государственных закупок стран ЕС уже сегодня, их ожидали бы трудности, вызванные отсутствием опыта участия в международных тендерах, недостаточным знанием законодательства и судебной практики ЕС и языковыми барьерами. С целью повышения сравнительно ограниченного потенциала национальных компаний в области конкуренции на внешних рынках Соглашением об ассоциации предусмотрено поэтапное сближение украинского законодательства с положениями директив ЕС и практикой их применения. Имплементация будет осуществляться на протяжении 8 лет со дня вступления Соглашения об ассоциации в силу в соответствии с согласованной «дорожной картой». Предполагается, что первые 6 месяцев будет происходить переформатирование национального правового поля в соответствии с принципами недискриминации, прозрачности и пропорциональности. На сближение законодательства Украины с базовыми европейскими директивами отведено приблизительно 3-4 года, а с прочими элементами директив – около 6-8 лет. Таким образом, намеченный план позволяет Украине не форсировать внедрение сложных подходов acquis communautaire, а вводить их в действие по мере готовности национального рынка и его участников.
Соглашение предусматривает, что стороны будут предоставлять взаимный доступ к процедурам приобретения товаров, работ и услуг для нужд государства в зависимости от степени открытости рынка государственных закупок. Решение о начале следующего этапа открытия рынка принимается на основании оценки качества принятого законодательства и, что немаловажно, его практического применения. Такая оценка будет регулярно осуществляться Комитетом по вопросам торговли (Committee meeting in Trade configuration). После завершения переходного периода Украина и ЕС получат взаимный доступ на рынки государственных закупок в полном объеме.
Украина и ВТО
Украинские компании смогут участвовать в государственных конкурсах и закупках на международном рынке даже раньше в случае, если Украина присоединится к Соглашению по правительственным закупкам в рамках ВТО (далее – СПЗ). Ожидается, что присоединение к СПЗ приведет к развитию бизнеса, вызванного ростом конкуренции на внутреннем рынке; иностранные фирмы, нуждаясь в услугах местных предприятий, будут привлекать их на условиях субподряда, а местные компании будут перенимать иностранный опыт и технологии.
Учитывая, что странам-участницам СПЗ разрешается проводить дискриминационную политику в отношении компаний из стран, которые не являются договаривающимися сторонами СПЗ (например, согласно концепции «огороженного сада» госорганам США запрещено производить закупки у компаний из стран, не являющихся участницами СПЗ), присоединение Украины может способствовать преодолению такого дискриминационного отношения.
Участие в СПЗ должно дать украинским компаниям доступ на рынки государственных закупок 43 стран, в том числе США, где объем операций при участии иностранных организаций оценивается более чем в 178 млрд долл. США, ЕС – 352 млрд долл. США и Японии – 27 млрд долл. США.
Работа по подготовке к присоединению Украины к СПЗ началась в 2008 году. Согласно пункту 358 Доклада Рабочей группы по присоединению Украины к ВТО, Украина приняла обязательство начать переговоры о членстве в СПЗ сразу после вступления в ВТО. Начало соответствующих переговоров было включено в План первоочередных мероприятий по выполнению обязательств Украины в рамках членства в ВТО, утвержденный Распоряжением Кабинета Министров Украины № 1570-р от 17 декабря 2008 года. В 2009 г. Украина получила статус наблюдателя, что позволило ей официально участвовать во всех мероприятиях, которые проводит Комитет ВТО по правительственным закупкам.
В феврале 2011 г. Украина подала заявку на присоединение к СПЗ и представила обзор национальной системы государственных закупок. Таким образом, первый шаг в направлении членства в СПЗ – оценка национального законодательства о государственных закупках на предмет соответствия процедурным и техническим требованиям СПЗ – был выполнен. По результатам проведенных в октябре 2013 г. переговоров Украина подготовила обновленное предложение. Согласно заявлению Министерства экономического развития и торговли Украины, последние изменения касались приведения структуры документа в соответствие с требованиями СПЗ, а не расширения доступа иностранных компаний на украинский рынок государственных закупок.
Известно, что сегодня страны-участницы СПЗ активно ведут переговоры с Украиной. В частности, украинская делегация встречалась с рядом государств (США (GPA/ACC/UKR/10), Китаем, ЕС, Японией (GPA/ACC/UKR/12), Канадой и другими членами ВТО) и обсуждала ценовые пороговые значения по госзакупкам товаров, работ или услуг, на которые распространяется СПЗ, и исключения из действия этой договоренности. Основным предметом переговоров Украины с каждой из стран-участниц СПЗ являются категории товаров, работ и услуг, в отношении которых будет применяться это Соглашение.
Национальное законодательство Украины
В рамках подготовки к подписанию Соглашения об ассоциации с ЕС и присоединению к СПЗ Парламент Украины принял Закон № 1197 от 10 апреля 2014 г. «Об осуществлении государственных закупок» (далее – Закон). По заявлениям экспертов, Закон принимался как «пожарный» вариант с той целью, чтобы уже зимой текущего года разработать и принять абсолютно новую редакцию, которая упростит проведение государственных закупок и внедрит электронные торги. Об этом свидетельствует и тот факт, что в июле 2014 г. была создана рабочая группа по реформированию сферы государственных закупок, в состав которой вошли ведущие эксперты Украины и Грузии.
Принятый Закон максимально приближен к требованиям СПЗ. В частности, предусматривается обязательность применения принципа недискриминации: любой иностранный поставщик участвует в процедурах государственных закупок на равных условиях с национальным поставщиком, а заказчикам запрещается устанавливать дискриминационные требования, в том числе по признаку национальной принадлежности поставщиков. Статья 5 Закона устанавливает, что отечественные и иностранные компании принимают участие в процедурах закупок на равных условиях.
Другим важным положением СПЗ является повышение прозрачности, которое должно достигаться посредством публикации законов, судебных решений, административных процедур и других правил и статистических данных, касающихся правительственных закупок, охваченных Соглашением. Украина уже предпринимает шаги для выполнения этого требования. Законом установлено, что, если ожидаемая стоимость закупки превышает определенные размеры (200, 300 и 500 тыс. евро при закупке товаров, услуг и работ соответственно), объявления о проведении и результатах процедуры такой закупки должны в обязательном порядке дополнительно размещаться в международном информационном издании по вопросам государственных закупок. В то же время сроки опубликования объявлений четко не определены Законом, и, как следствие, заказчики могут легко избегать прозрачности при проведении закупок, что существенно снижает количество иностранных участников.
Как свидетельствует практика, подавляющее большинство договоров о госзакупке в Украине заключается с отечественными участниками: 99,82% приходится на договоры с национальными компаниями и только 0,18% – на договоры с иностранными поставщиками. Причем уровень конкуренции при проведении процедур закупок остается низким: среднее количество участвующих компаний составляет 2,8 участника на процедуру, что обусловлено недоверием субъектов хозяйствования к сфере государственных закупок. Уровень применения неконкурентных процедур по-прежнему остается высоким. В 2012 г. доля процедур закупок у одного участника составляла 30% от общего количества процедур и более 50% от их общей стоимости. Отчасти такая ситуация обусловлена необходимостью госзакупки коммунальных услуг у монополистов.
В то время как Украина имеет всеобъемлющую законодательную базу для здоровой системы государственных закупок, фактическое выполнение Закона имеет несколько недостатков. Например, Закон запрещает участникам тендерных заговоров участвовать в государственных торгах на протяжении 3 лет с момента установления факта участия в заговоре и предусматривает создание специального Реестра недобросовестных поставщиков, однако на практике эти положения не работают. Поскольку соответствующие решения принимаются территориальными отделениями Антимонопольного комитета Украины, было бы целесообразно, чтобы он создал соответствующий реестр на своем сайте. В свою очередь, в разъяснительном письме Антимонопольный комитет Украины уже сообщал, что законодательство не возложило на него функцию по ведению подобного реестра, и подчеркивал, что все его решения направляются ответчикам, поэтому заказчик может запрашивать соответствующую информацию непосредственно у участников государственных закупок.
Также Закон ограничил доступ к административной процедуре обжалования, сократив срок подачи жалобы с 14 до 10 дней и оставив в силе денежную преграду для обращения за защитой нарушенных прав – госпошлину в размере 5 и 15 тыс. гривен (около 300 и 900 евро соответственно), которая не возвращается заявителю вне зависимости от результата рассмотрения жалобы. Вместо этого следовало бы предусмотреть возврат уплаченного сбора, если решение даже частично принято в пользу субъекта обжалования или если заказчик полностью или частично согласился с доводами заявителя или отменил торги (признал их несостоявшимися) на стадии рассмотрения жалобы, а также уменьшить срок рассмотрения жалобы Антимонопольным комитетом с 30 до 10 рабочих дней. Указанные меры позволят обеспечить эффективную реализацию права на обжалование при закупках на небольшие суммы, в которых плата 5 тыс. гривен является ощутимой издержкой для предпринимателя. Устранение этих дефектов Закона внесет существенный вклад в приведение национального законодательства в соответствие с требованиями СПЗ о прозрачности.
Существенным преимуществом Закона является постепенный переход с бумажной на электронную систему ведения торгов по государственным закупкам. Однако, несмотря на присутствие в Законе возможности проведения электронных торгов, эта система не работает. Так, за первое полугодие 2014 г. из государственного бюджета Украины было потрачено на закупки товаров и услуг 64 млрд гривен. При этом закупки через процедуру электронных торгов составили всего 63 млн гривен. Согласно Концепции ввода электронных торгов в систему государственных закупок в Украине, для предупреждения и борьбы с коррупцией в планах Правительства увеличить количество электронных торгов до 10% от общего числа конкурсов по государственным закупкам до конца года. С целью обеспечения постепенного и безболезненного перехода к электронным закупкам они станут обязательными только с 1 января 2016 г., а в течение 2015 г. будут обязательными только в отдельных случаях.
Заключение
Реформирование системы государственных закупок в Украине сегодня должно проходить под лозунгом «все видят все», за счет чего открывшаяся информация потеряет коррупционную ценность. К сожалению, несовершенная практика применения соответствующей правовой базы привела к тому, что, по данным Службы безопасности Украины, около 75% бюджетных ассигнований, которые выделялись на государственные закупки, использовались с грубыми нарушениями. Иными словами, приблизительно 150 млрд гривен ежегодно использовались не по назначению. Таким образом, только при наличии воли и контроля государственных органов за внедрением усовершенствованной процедуры государственных закупок открытие рынка в рамках ассоциации с ЕС будет способствовать привлечению к этому процессу представителей малого и среднего бизнеса, поможет украинскому обществу быстрее преодолеть коррупцию, а бизнесу выйти на международные рынки.
Татьяна Херувимова – старший консультант КПМГ в Украине
Источник: «Мосты»