Выпуск 7 - октябрь 2014
Криста Надакавукарен Шефер
Вступление в силу новой редакции Cоглашения по правительственным закупкам (НРСПЗ) 6 апреля 2014 г. стало важным событием для членов Всемирной торговой организации (ВТО) по нескольким причинам. Во-первых, НРСПЗ позволит ежегодно проводить либерализацию потенциальных рынков на более чем 80 млрд долл. США, предоставляя компаниям сторон Соглашения возможность участвовать в тендерах на правительственные закупки. Учитывая, что стоимость государственных контрактов по всему миру превышает 1 трлн долл. США,[1] выгоды от торговли в этой сфере будут продолжать расти по мере присоединения членов ВТО к новой редакции Соглашения.[2]
Не менее важен и эффект принятия членами ВТО торгового соглашения, в котором содержится прямое указание на «коррупционную практику». Это не только символично, так как впервые текст соглашения ВТО включает в себя недвусмысленные формулировки, касающиеся коррупции, но и, возможно, будет иметь практические последствия. Члены ВТО, участвующие в НРСПЗ, взяли на себя обязательство не только признать важность недопущения проявлений коррупции (согласно преамбуле Соглашения), но и осуществлять правительственные закупки в своих странах, «предотвращая коррупционные практики». Последняя формулировка содержится в тексте Соглашения и является общим обязательным принципом.
И хотя было бы слишком оптимистично надеяться на то, что НРСПЗ сможет остановить коррупцию в секторе, который известен как источник многомиллиардных злоупотреблений, это Соглашение является очень большим следующим шагом в искоренении коррупции в области правительственных закупок.
В следующих параграфах сначала кратко описываются отношения между правительственными закупками и либерализацией торговли с одной стороны и коррупцией с другой, а затем рассматриваются наиболее примечательные аспекты НРСПЗ, которые касаются борьбы с коррупцией.
Правительственные закупки и либерализация торговли
Государственные закупки – это приобретение товаров и услуг правительственными организациями для собственного использования. Хотя многие правительства сами производят некоторые необходимые им товары и поставляют некоторые необходимые им услуги, практически все правительства по крайней мере частично полагаются на частные организации для поставки всего остального. В результате промышленно развитые экономики, такие как Европейский союз, тратят на госзакупки около 16% своего бюджета, а некоторые страны с развивающейся экономикой – до 25-30%. Оценки расходов России на правительственные закупки значительно расходятся: от скромных 6-8% от ВВП (по расчетам Всемирного банка) до, вероятно, более точного показателя в размере 30% от ВВП (по данным других источников).[3] Однако все согласны с тем, что абсолютные цифры, как ожидается, будут продолжать расти в будущем.
В связи с тем, что закупки осуществляются за счет государственного бюджета, правительства традиционно полагаются на национальных поставщиков. Тем не менее, исключительное использование отечественных компаний может увеличить стоимость товаров и услуг таким же способом, как и на неконкурентных рынках: поставщики, не испытывающие конкуренции, могут устанавливать более высокую цену и/или снижать стоимость поставляемого товара или оказываемой услуги. Ни один из этих результатов не является оптимальным для налогоплательщиков.
Теория либерализации торговли не делает различия между потребителями-правительствами и потребителями-гражданами. Она говорит о том, что любой потребитель выиграет, если национальные производители сталкиваются с конкуренцией со стороны всех производителей, вне зависимости от местоположения последних. Для того чтобы получить эту «наилучшую стоимость», правительства должны не только разрешить иностранным поставщикам участвовать в тендерных закупках, но и предоставлять зарубежным заявкам режим не менее благоприятный, чем режим, применяемый к заявкам из любой другой страны, в том числе собственной.
Эта теория применялась в национальном контексте для обеспечения недискриминации среди субнациональных участников закупок и легла в основу первоначального Соглашения по правительственным закупкам (СПЗ). Любой член ВТО, подписавший СПЗ, дал согласие на открытие доступа для другой стороны этого Соглашения к своему рынку правительственных закупок в определенных сферах и с учетом установленных стоимостных пороговых значений. Договаривающиеся стороны также обязуются не дискриминировать предложения поставщиков.
Правительственные закупки и коррупция
Однако проблема либерализации торговли в области правительственных закупок заключается в том, что конкуренция среди поставщиков (которая развивается благодаря либерализации) может искажаться подкупом ответственных за закупки чиновников, проявлениями фаворитизма или другим поведением, вызывающим присуждение контракта участнику, не предлагающему наилучшее соотношение качества и цены. То, что коррупция искажает торговлю, является общепризнанным фактом: из-за коррупции ежегодный объем завышения платежей при осуществлении правительственных закупок измеряется в миллиардах. А некоторые наблюдатели полагают, что до одной трети от общего бюджета госзакупок связано с нелегальными операциями.
Процессы осуществления правительственных закупок по своему характеру являются привлекательными для коррупционных практик, так как они обычно сочетают характеристики, способствующие коррупции и усложняющие ее обнаружение или пресечение. Во-первых, как уже упоминалось, они связаны с большими суммами денег. Во-вторых, контракты, являющиеся предметом торгов, зачастую носят сложный характер и иногда делятся на многочисленные связанные контракты. В-третьих, многие закупки допускают (и, возможно, даже требуют) значительного уровня свободы действий ответственного за закупку чиновника в течение всего процесса. И наконец, в сочетании с остальными элементами, непрозрачность тендерного процесса и отбора представленных заявок часто характеризуют системы закупок правительств с высоким уровнем коррупции.
Несмотря на то, что членам ВТО давно известно о тесной связи между коррупцией и закупками, открытое обсуждение коррупции избегалось, а вместо этого любые попытки решить эту проблему оставались в кулуарах переговоров. По мере того как мировое давление, направленное на борьбу с коррупцией, усилилось в течение 1990-х и 2000-х годов, полемика относительно рамок принятия решений правительствами была использована для минимизации возможностей незаконного поведения. Усиливающееся внимание к прозрачности в других областях госуправления достигло и СПЗ. В 1997 г. Рабочая группа по прозрачности в правительственных закупках начала проводить исследования в отношении аспектов прозрачности, которые можно было бы включить в правила ВТО, и во время Министерской конференции в Дохе в 2001 г. члены ВТО подтвердили свою заинтересованность в большей прозрачности в области правительственных закупок. Действительно, дополнительные обязательства по прозрачности помогли бы справиться с наиболее очевидными формами коррупции в этой области, однако даже такая косвенная констатация проблемы стала неприемлемой для членов ВТО. Работа над многосторонним соглашением о прозрачности правительственных закупок – соглашения, которое не требовало бы принятия каких-либо обязательств по доступу на рынок, – была приостановлена в августе 2004 г., когда Генеральный совет ВТО решил убрать эти переговоры из Дохийской рабочей программы.
Поэтому НРСПЗ, принятая вне Повестки дня переговоров раунда Доха, является важным достижением. Будучи плюрилатеральным по своей природе, Соглашение обязательно только для принявших его членов ВТО, однако остается надежда на то, что и остальные многочисленные члены организации присоединятся к его текущим 11 участникам.
Обязательства в новой редакции СПЗ
Содержание Соглашения похоже на первоначальную версию СПЗ с точки зрения обязательств по предоставлению доступа на рынки и недискриминации, а также требований к тендерной процедуре. Как и в ранней версии СПЗ, каждая договаривающаяся сторона предоставляет перечень правительственных органов, которые обязаны применять положения Соглашения. Обязательства могут включать закупку товаров и/или услуг, а также отдельные виды строительных услуг. Контракт должен достигать установленной минимальной суммы, прежде чем в отношении него возникнут обязательства, однако процедуры определения стоимости контракта ограничивают возможность правительства уклоняться от выполнения условий Соглашения посредством дробления большого контракта на несколько частей.
Договаривающиеся стороны также должны предоставлять иностранным заявителям из стран-участниц НРСПЗ режим не менее благоприятный, чем режим, применяемый к заявкам из любой другой страны. Обязательства относительно режима наибольшего благоприятствования и национального режима охватывают весь процесс осуществления правительственных закупок.
Регулирование тендерного процесса нацелено на создание наибольшей возможности для существования конкуренции. Именно здесь можно увидеть непрямую поддержку антикоррупционного идеала. Объявления о проведении тендеров должны публиковаться (чтобы проинформировать потенциальных участников), в них должен указываться конечный результат, а не технологии, которые будут использоваться для его достижения (чтобы круг участников был как можно шире), а проведение закрытых тендеров должно быть ограниченным и оправданным.
Новшеством антикоррупционного элемента НРСПЗ является то, что, помимо подразумеваемой антикоррупционной повестки, его текст также содержит конкретные и обязательные формулировки, направленные на борьбу с коррупцией. В преамбуле Соглашения четко указана позиция членов ВТО по вопросу коррупции: «Признавая важность... избегания... коррупционных практик в соответствии с применимыми международными инструментами, такими как Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции». Это ставит НРСПЗ в международный антикоррупционный контекст и, следовательно, повышает легитимность предложенных действий. Несмотря на технически необязательный характер преамбулы, ссылка в ней на Конвенцию ООН может сделать стандарты этого инструмента обязательными в рамках ВТО.
Более важными являются антикоррупционные положения в основном тексте НРСПЗ. Параграф 4 статьи IV (Общие принципы) предусматривает:
«Закупочная организация должна осуществлять закупки, на которые распространяется действие Соглашения, прозрачным и непредвзятым способом, который:
а. соответствует настоящему Соглашению, ...;
b. избегает конфликта интересов; и
c. предотвращает коррупционные практики».
Эта формулировка обязательства представляет интерес, так как от договаривающихся сторон требуется больше, чем избежание коррупционных практик или воздержание от поддержки коррупционных проявлений. В Соглашении используется фраза «способом, который... предотвращает коррупционные практики». Это обязательство требует более активной роли в предотвращении коррупции, чем если бы стороны опирались исключительно на правила прозрачности при осуществлении госзакупок. В отличие от любого более раннего соглашения ВТО, НРСПЗ четко заявляет о борьбе с коррупцией. Таким образом, оно является (по крайней мере частично) антикоррупционным инструментом.
Однако вопрос о том, насколько эффективно Соглашение будет справляться со своей антикоррупционной задачей, остается открытым. Во-первых, текст НРСПЗ не дает определения термину «коррупционная практика», что оставляет возможность для дискуссий относительно того, какая практика является «коррупционной». Это несколько ослабляет нормативную силу рассматриваемого обязательства. Во-вторых, в той степени, в которой статья 4 представляет собой обязательство поведения, а не результата, доказать, что договаривающаяся сторона не приложила достаточных усилий для предотвращения коррупции, будет сложно. Подобным образом можно поставить под вопрос и способность Соглашения обеспечивать выполнение антикоррупционных обязательств конкретными чиновниками. И наконец, Соглашение не распространяется на те аспекты закупок, в которых коррупция проявляется наиболее сильно: первоначальное решение о проведении госзакупки и полное выполнение контракта.
Предстоит многое сделать, чтобы остановить коррупцию в правительственных закупках. Тем не менее, НРСПЗ является еще одним шагом, подчеркивающим растущее согласие международного сообщества по проблеме и негативным последствиям коррупции. ВТО заслуживает похвалы за такое достижение.
Криста Надакавукарен Шефер,
доктор наук, профессор юридического факультета Базельского университета
[1] По оценкам Европейской комиссии, 1 трлн евро, http://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/public-procurement/.
[2] НРСПЗ, как и оригинальная версия Cоглашения, является одним из плюрилатеральных соглашений ВТО. Это означает, что НРСПЗ обязательно для выполнения только теми членами ВТО, которые являются сторонами этого Соглашения.
[3] Julie Bechtold, The Russian State Procurement System, Swiss Business Hub Russia, April 2011,http://www.s-ge.com/sites/default/files/PublicProcurement040411.pdf.
Источник: «Мосты»