Декабрь 2011 г. Выпуск 7
Наталья Шпильковская
Для защиты своих торговых интересов члены ВТО могут воспользоваться механизмом разрешения споров ВТО, который обеспечивает безопасность и предсказуемость многосторонней торговой системы. Насколько активно используют этот инструмент новые члены организации? С какими трудностями они сталкиваются?
На основе Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, (Договоренность) был образован Орган по разрешению споров (ОРС), который, в частности, учреждает третейские группы, принимает доклады третейских групп и Апелляционного органа, контролирует выполнение решений и рекомендаций, разрешает применение ответных мер. Дополнительные правила и процедуры, касающиеся разрешения споров, содержатся также в других соглашениях ВТО.
Участвовать в механизме разрешения споров могут только члены ВТО. Причем в ОРС обращаются правительства. Жалобы организаций, промышленных ассоциаций и частных лиц, направленные в ОРС, будут оставлены без рассмотрения.
Члены ВТО могут подать в ОРС три вида жалоб: о наличии нарушения, в случае отсутствия нарушения (мера аннулирует или сокращает выгоды, не нарушая соглашений ВТО) и о других ситуациях (выгода аннулируется или сокращается в результате наличия какой-либо другой ситуации). Большинство споров в ВТО связано с первым видом жалоб - о нарушении Соглашений ВТО и принятых обязательств, в том числе в рамках присоединения к ВТО. Предметом такого спора может быть как действие правительства страны-члена ВТО, так и его бездействие. В ОРС могут обжаловаться меры центрального и регионального правительства, в частности, законы, подзаконные акты, решения министерств, практика применения этих мер, судебные решения. Действие частной компании может считаться правительственной мерой, если будет установлено существенное участие правительства. Жалоба может касаться меры как таковой (например, положения в законе), так и ее применения (например, решения о взимании антидемпинговых пошлин). Ряд соглашений ВТО обязывают правительства осуществить определенные действия, а невыполнение этих требований (т.е. бездействие) может быть обжаловано. От правильности определения обжалуемой меры на первом этапе спора зависит очень многое, в частности, мандат третейской группы, какие фактологические и юридические вопросы будут рассматриваться, а также выполнение рекомендаций третейской группы и Апелляционного органа.
Как правило, спор начинается с подачи жалобы (или заявления) заинтересованной организацией или промышленной ассоциацией в уполномоченный орган в национальном правительстве на ухудшение торгового режима другим членом ВТО. Некоторые члены ВТО создали специальные процедуры, с помощью которых частные организации могут информировать свое правительство об ухудшении торговых условий на зарубежных рынках. Например, в США такая процедура предусматривается в Разделе 301 Закона о торговле 1974 г., в ЕС - в Регулировании Совета ЕС №3286/94 от 22 декабря 1994 г., в Китае - в Законе о внешней торговле и Правилах расследования внешних торговых барьеров.
Если по результатам рассмотрения жалобы правительство решает начать спор в ВТО, то, руководствуясь статьей 4.4 Договоренности, оно как заявитель (истец) направляет в адрес другого члена ВТО (ответчика) запрос о проведении консультаций и уведомляет об этом ОРС и соответствующий Совет или Комитет ВТО. Другие члены ВТО, имеющие существенный торговый интерес к предмету спора, также могут принять участие в консультациях, которые носят конфиденциальный характер. Если в течение 60 дней с даты получения запроса спорящие стороны не урегулировали проблему, то заявитель может обратиться в ОРС с письменной просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения спора.
Первая просьба заявителя, как правило, блокируется ответчиком, но рассмотрение второй просьбы на другом заседании ОРС ведет к автоматическому учреждению третейской группы. Если два члена или больше просят учредить третейскую группу по одному и тому же вопросу, то может быть учреждена одна группа для рассмотрения этих жалоб. Мандат третейской группы - «объективно оценить поставленный перед ней вопрос», изучить обстоятельства дела в свете соответствующих соглашений ВТО и подготовить доклад с выводами и рекомендациями. После учреждения третейской группы у сторон спора есть 20 дней, чтобы договориться о членах этой группы. Если достичь согласия не удалось, то любая сторона может обратиться к Генеральному директору ВТО, который сформирует состав третейской группы.
Член ВТО, имеющий существенный интерес к предмету спора, может участвовать в процессе в качестве третьей стороны. Как правило, такой член уведомляет о своем интересе сразу же после принятия ОРС решения об учреждении третейской группы. Третьи стороны могут представить свои позиции в письменном виде и выступить перед третейской группой и Апелляционным органом.
В процессе разрешения спора третейская группа рассматривает письменные представления и ответы сторон на заданные вопросы, проводит слушания и готовит доклад (конфиденциальный документ), который сначала направляется сторонам спора. После распространения доклада среди всех членов ВТО, он становится общедоступным. Если третейская группа пришла к выводу, что ответчик нарушил свои обязательства в ВТО, она рекомендует ему привести рассматриваемую меру в соответствие с нормами ВТО. Как правило, срок рассмотрения спора не должен превышать шести (в срочных случаях - трех) месяцев. При невозможности уложиться в этот срок, допускается продление, но срок рассмотрения спора не должен превышать девяти месяцев.
Доклад третейской группы принимается ОРС в течение 60 дней после его распространения среди членов ВТО, за исключением случаев, когда одна из сторон (или обе стороны) официально уведомит ОРС о решении подать апелляцию или когда ОРС на основе консенсуса решит не принимать доклад. Апелляционный процесс регулируется как Договоренностью, так и Рабочими процедурами для апелляционного пересмотра. Предметом апелляции могут быть вопросы права и толкования норм соглашений ВТО, и объективности оценки фактов третейской группой. По результатам рассмотрения апелляции три члена Апелляционного органа готовят доклад, в котором подтверждаются, изменяются или отменяются толкование норм, правовые выводы и заключения третейской группы. На апелляционный процесс отводится 60 дней; продление допускается, но рассмотрение апелляции не должно превышать 90 дней. Доклад Апелляционного органа принимается ОРС в течение 30 дней после его распространения среди членов ВТО и безусловно признается сторонами спора.
Если установлено, что ответчик нарушил свои обязательства в ВТО, то в течение 30 дней с момента принятия доклада третейской группы или Апелляционного органа (в случае обжалования) этот член ВТО должен уведомить ОРС о намерении привести свою меру в соответствие с нормами ВТО в течение разумного периода времени. В том случае, когда, по мнению заявителя, измененная ответчиком мера не соответствует соглашениям ВТО, он вправе обратиться к процедуре, предусмотренной в статье 21.5 Договоренности, в рамках которой третейская группа проверит, выполнил ли ответчик данные ему рекомендации в полном объеме. Подготовленный этой третейской группой доклад также может быть обжалован в Апелляционном органе.
Если по истечении разумного периода времени ответчик не выполнил рекомендации ОРС, то, согласно статье 22 Договоренности, заявитель может вступить в переговоры о компенсации. Если в течение 20 дней стороны не договорились, то заявитель может обратиться в ОРС с просьбой разрешить применение ответных мер, уровень которых должен соответствовать уровню аннулирования или сокращения выгод. Если ответчик возражает против предложенного заявителем уровня приостановления действия уступок и обязательств, дело передается в арбитраж, который выносит решение в течение 60 дней с даты истечения разумного периода времени. О решении арбитража уведомляется ОРС, который дает разрешение на применение ответных мер. Приостановление уступок или других обязательств - временная мера, которая может применяться до выполнения ответчиком рекомендаций ОРС, отмены меры или принятия другого взаимоприемлемого решения.
Механизм разрешения споров ВТО доказал свою эффективность: за период с начала 1995 г. по 10 декабря 2011 г. члены ВТО инициировали 427 споров. Жалобы подавалась как развитыми, так и развивающимися странами и государствами с переходной экономикой. Большинство споров было урегулировано на стадии консультаций или в процессе их рассмотрения третейскими группами. Третейские группы подготовили доклады по 139 спорам, из них 89 были обжалованы в Апелляционный орган. Члены ВТО возбуждали процедуры по статье 21.5 по 34 спорам; причем по 19 спорам доклады третейских групп были обжалованы. С просьбой разрешить приостановление уступок и других обязательств члены ВТО обращались в ОРС по 21 делу.
С начала 1995 г. к ВТО присоединились 24 страны, в том числе Армения, Грузия, Кыргызстан, Молдова, Китай, Саудовская Аравия, Украина и одна таможенная территория - Китайский Тайбэй. Из них самым активным участником механизма разрешения споров является Китай, за которым следуют: Китайский Тайбэй, Эквадор, Панама, Вьетнам, Саудовская Аравия, Украина, Молдова, Армения и Хорватия. Интересен опыт Панамы и Эквадора - они инициировали свои первые споры практически сразу же после получения членства в ВТО.
В качестве третьих сторон спора наиболее часто выступали Китай (87 споров) и Китайский Тайбэй (62 спора), что объясняется не только желанием защитить свои системные интересы, но и стремлением изучить механизм разрешения споров и получить практический опыт. Обращает на себя внимание и тот факт, что Армения, Грузия, Кыргызстан, Молдова и Украина пока еще не участвовали в спорах в качестве третьих сторон. См. Иллюстративную таблицу.
Анализ трудностей развивающихся стран в использовании механизма разрешения споров ВТО позволяет предположить, что новые независимые государства могут иметь похожие проблемы, в частности:
- сложности в координации и согласовании позиций между различными правительственными органами;
- недостаток координации между правительством и национальными компаниями;
- недостаток финансовых и человеческих ресурсов, в частности, специалистов по праву ВТО;
- недостаток юридического опыта работы в системе общего права (в механизме разрешения споров ВТО сильны традиции общего права);
- языковой барьер.
Доступ к механизму разрешения споров ВТО - одна из выгод членства в этой организации. Чтобы умело использовать эту выгоду для защиты своих торговых интересов, правительствам следует инвестировать в развитие своего институционального потенциала, в частности, в программы по подготовке специалистов по праву ВТО, проведение широкомасштабной разъяснительной работы о соглашениях ВТО и принятых страной обязательствах, установление эффективного взаимодействия с бизнесом, а также в участие в спорах ВТО в качестве третьих сторон. Эти мероприятия помогут стране обеспечить успешное представление и защиту своих интересов в ОРС.
Наталья Шпильковская - консультант Borden Ladner Gervais ( BLG ) в Оттаве, соредактор «Мостов», МЦТУР
*В этой статье рассматриваются отдельные элементы механизма разрешения споров ВТО.