Декабрь 2010 г. Выпуск 7
Наименее развитые страны сталкиваются с особыми трудностями в процессе присоединения к ВТО. Непростой опыт присоединения Вануату к ВТО, причины приостановки переговорного процесса в 2001 г. и возможные пути преодоления трудностей исследовал Дэниел Гей в своей работе “Vanuatu's Suspended Accession Bid: Second Thoughts?”, которая легла в основу этой редакционной статьи.
Вануату начал процесс присоединения к ВТО в июле 1995 года. Двумя годами позже Правительство страны инициировало проведение реформ, которые были направлены на повышение экономического роста страны, улучшение управления, дальнейшую либерализацию торгового режима, в том числе снижение торговых барьеров. В целом экономика страны была закрытой, присутствовал дефицит торгового баланса, и некоторые местные политики и эксперты считали, что страна должна интегрироваться в мировую экономику. Немаловажное значение имел и тот факт, что соседние страны и основные торговые партнеры Вануату – Фиджи, Соломоновы острова, Папуа-Новая Гвинея, Австралия и Новая Зеландия – уже являлись членами ВТО. Присоединение к ВТО рассматривалось чиновниками как возможность улучшить торговые отношения с этими государствами, вести международную торговлю на основе общих правил и получить доступ к механизму разрешения споров ВТО.
Сравнительный анализ экономических показателей за 1998 и 2003 гг. показал, что правительственная программа реформ не принесла ожидаемых результатов: ВВП страны на душу населения не вырос, экспорт сократился на 40%, торговый дефицит увеличился, приток иностранных инвестиций уменьшился, а расходы Правительства возросли. Разочарование местного населения в отношении проводимых реформ распространилось и на присоединение к ВТО; снижение экономических показателей усилило стремление к протекционизму.
Многие ожидали, что на Министерской конференции в Дохе (9–14 ноября 2001 г.) будет принято окончательное решение о присоединении Вануату к ВТО, но эти надежды не оправдались. На заседании Рабочей группы по присоединению Вануату к ВТО (Рабочая группа) 16 октября 2001 г. был одобрен необходимый пакет документов (Доклад Рабочей группы и перечни по доступу на рынки товаров и услуг), но на следующий день в Секретариат ВТО поступил документ, в котором Правительство Вануату просило «заморозить» процесс присоединения. Данное решение было обосновано Министром торговли Вануату «техническими причинами». Что скрывалось за этой формулировкой?
Переговорщики и эксперты обозначили несколько причин для приостановки переговоров, а именно: политическая нестабильность в стране (в период с 1995 по 2004 гг. сменилось девять правительств, шесть разных министров торговли с 1995 по 2001 гг.); противоположные взгляды министров на ВТО; короткая институциональная память; недостаточное межведомственное согласование и консультирование между политиками и экспертами; отсутствие консультаций с частным сектором и неправительственными организациями.
По мнению местных бизнесменов, помимо общего экономического спада и провала правительственных реформ на решение приостановить присоединение Вануату к ВТО повлияла также политическая обстановка: в мае 2002 г. намечались всеобщие выборы, и Министр торговли был обеспокоен протекционистским прессингом со стороны бизнеса, в частности, в области оптовой и розничной торговли.
Высказывалось предположение, что Министр торговли Вануату приостановил переговоры в тот момент, когда впервые полностью осознал содержание условий присоединения страны к ВТО. Существует мнение, что это решение было связано с наличием субстантивных проблем в уже согласованных обязательствах: переговорщики вышли за рамки утвержденного мандата, в частности, по вопросам оптовой и розничной торговли.
Вануату был первой среди наименее развитых стран, которые начали процесс присоединения к ВТО. Прессинг со стороны отдельных членов ВТО, особенно США, был велик, и правительственная делегация пошла на большие уступки, которые получили название «ВТО плюс». Переговорщики отмечали: «В настоящий момент присоединение – это процесс, основанный на силе, в котором заявитель – даже самая крупная и такая сильная страна, как Китай, – не имеет реальной власти для предъявления каких-либо незначительных требований к государству, которое настаивает на уступках».
Многие эксперты указывали, что процесс присоединения к ВТО слишком обременителен для наименее развитых стран. В Вануату вопросами присоединения к ВТО занимались только пять чиновников департаментов торговли и таможни, причем у них не было предварительного опыта ГАТТ и ВТО.
На решение Вануату могло повлиять также отсутствие достаточных финансовых средств для уплаты ежегодных взносов в бюджет ВТО. По данным Секретариата ВТО, по состоянию на 31 октября 2010 г. задолженность этой страны перед ВТО составила 304 000 шв. франков. Кроме того, требовались средства для подготовки исследования о социальных и экономических последствиях присоединения страны к ВТО и ведения разъяснительной работы с местным населением о ВТО и преимуществах членства в этой международной организации, а также для содержания представительства страны при ВТО и оплаты командировочных расходов.
Подготовительная стадия работы, в частности, выработка стратегии переговоров, имеет большое значение в процессе присоединения к ВТО. Подготовить стратегию сложно, особенно когда в стране сохраняется нестабильная политическая ситуация и меняются экономические условия. Тем не менее, даже если переговорная стратегия корректируется с приходом нового правительства или в связи с изменениями в экономической структуре, лучше все же иметь стратегию, чем не иметь ее вовсе. В случае Вануату переговорная стратегия являлась наиболее слабым звеном. Основная проблема – отсутствие переговорной позиции. Например, в процессе подготовки к переговорам не были определены приоритетные для страны вопросы и разработаны возможные сценарии переговоров (идеальный, ожидаемый и наихудший варианты). Не была проведена должная оценка последствий принятия того или иного обязательства.
Практика показывает, что для повышения эффективности процесса следует уделять достаточное внимание проведению консультаций с соответствующими ведомствами, а также с частным сектором и неправительственными организациями. При этом сначала необходимо выяснить мнения национального бизнеса и гражданского общества, а затем – проводить семинары, нацеленные на стимулирование дебатов и выработку общего мнения. Если местные игроки вовлечены в процесс консультаций, то они гораздо в большей степени будут готовы принять окончательные обязательства, даже если они не полностью согласны с ними. Однако не все мнения могут быть учтены в ходе консультаций; в конечном итоге небольшая группа должностных лиц или политиков окончательно определяет переговорную стратегию.
Необходимо проводить разъяснительную работу с парламентариями, частным сектором и неправительственными организациями, чтобы предотвратить неправильное понимание деятельности ВТО. В ходе семинаров должно уделяться внимание не только правилам и принципам этой международной организации, но и значению присоединения к ВТО для страны.
Правительство Вануату убедилось на своем опыте, что не надо принимать поспешных решений на переговорах. Чиновники пошли на уступки, которые местные политики оказались не готовы поддерживать в течение длительного времени и которые по уровню были выше уступок многих развитых и развивающихся стран. Такая ситуация не отражает интересов присоединяющейся страны, поскольку из-за невозможности выполнения принятых на себя обязательств она становится потенциальной мишенью для претензий других стран в рамках ВТО.
Несмотря на принятие Генеральным советом в 2002 г. решения о присоединении наименее развитых стран к ВТО (оно требует, чтобы присоединение таких стран к ВТО происходило как можно быстрее), до сих пор остается актуальным вопрос подготовки и принятия ясных, объективных правил и дисциплин для переговоров об условиях членства в ВТО.
Правительственные чиновники Вануату не согласны с предложением группы наименее развитых стран, которые настаивают на установлении трехлетнего срока для присоединения таких государств к ВТО, поскольку перечь вопросов, обсуждаемых на переговорах, слишком большой, а времени и ресурсов недостаточно для изучения запрашиваемых членами ВТО уступок и проведения необходимых исследований.
Преодолеть проблемы, связанные с ограниченными возможностями, могут помочь, в частности, переходные периоды для выполнения Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности, Соглашения по применению статьи VII ГАТТ–1994 (таможенная оценка), Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам, а также последовательное, а не резкое, снижение импортных таможенных пошлин.
Многие эксперты отмечают важность получения технической поддержки как в процессе присоединения к ВТО, так и после его завершения. Считается, что технические помощники будут более полезны, если у них есть опыт работы в этой стране или регионе.
Следует обеспечить, чтобы на зарубежные учебные курсы, организованные по линии ВТО или учреждений ООН, направлялись те чиновники, чья работа непосредственно связана с изучаемым предметом. В странах с низким уровнем доходов суточные рассматриваются как значительный стимул и зачастую зарубежные поездки распределяются в виде бонусов. Эту проблему можно решить, например, посредством установления прямых контактов международных организаций с соответствующими министерствами и организациями для целевой подготовки сотрудников, выполняющих определенные функции.
Полный текст исследования: http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/casestudies_e/case43_e.htm
В 2008 г. Вануату сообщил о своем желании возобновить переговорный процесс. В конце января 2011 г. состоится заседание Рабочей группы, на котором, как ожидается, члены ВТО рассмотрят пакет документов и направят его в Генеральный совет для принятия окончательного решения о присоединении Вануату к ВТО