Выпуск 6 - сентябрь 2014
Алина Черняга - консультант отдела услуг и инвестиций Департамента торговой политики Евразийской экономической комиссии
Сегодня сфера услуг является одной из наиболее быстрорастущих отраслей мировой экономики, составляя 60% мирового производства и занятости населения и около 20% мировой торговли. При этом на фоне длительных переговоров в части совершенствования положений ГАТС, страны все чаще включают вопросы торговли услугами в региональные торговые соглашения (далее – РТС). Так, по данным на 2014 г. в ВТО были нотифицированы 123 соглашения, которые содержат главы по торговле услугами, что составляет 46% от общего числа заключенных РТС. Примечательно, что положения о торговле услугами можно обнаружить не только в РТС между развитыми странами (12%), но и между развивающимися экономиками (41%) и все чаще между развитыми и развивающимися странами (47%).
Государства-члены Таможенного союза (ТС) и Единого экономического пространства (ЕЭП) (Россия, Беларусь и Казахстан) в настоящий момент ведут переговоры о заключении нескольких РТС, которые помимо торговли товарами будут регулировать торговлю услугами и инвестиции. Ожидается, что в последующие годы число подобных соглашений будет стремительно расти. С инициативой заключить РТС со странами-членами ТС уже выступили несколько торговых партнеров, в том числе из стран Ближнего Востока и Азии.
В связи с этим в статье предпринята попытка сравнения подходов, используемых в мировой практике в отношении регулирования торговли услугами и инвестиций в РТС, а также предложены возможные рекомендации для государств – членов ТС и ЕЭП.
В качестве критериев для сравнения были выбраны: способы поставки услуг (трансграничная поставка услуг, потребление за рубежом, коммерческое присутствие, присутствие физических лиц), подходы к формированию перечней специфических обязательств сторонами соглашений («позитивные» или «негативные» перечни обязательств), а также соотношение положений о торговле услугами и инвестициях (отдельная глава по инвестициям/учреждению).
Проведенный анализ ряда РТС позволил выделить определенные подходы, которые используются странами и объединениями стран для регулирования торговли услугами и инвестиций.
Подход, основанный на ГАТС
Страны или объединения стран, использующие данный подход, (к примеру, Япония, Китай, Корея, АСЕАН и ЕАСТ) понимают под торговлей услугами поставку услуг всеми четырьмя способами и используют «позитивные перечни» специфических обязательств. Стороны данных РТС по аналогии с ГАТС гарантируют услугам и поставщикам услуг друг друга национальный режим и доступ на рынок только в секторах и на условиях, зафиксированных в перечнях обязательств, которые являются составной частью соглашений. При формировании перечней стороны РТС, как правило, берут за основу свои перечни ВТО. При этом либерализация торговли услугами между ними достигается путем увеличения количества секторов, в отношении которых берутся обязательства, или смягчения существующих ограничений.
Примечательно, что в этих РТС глава по инвестициям либо не распространяется на сферу услуг, либо в ней четко прописано, какие из положений об инвестициях применяются к услугам (как правило, это положения о защите и поощрении капиталовложений).
Следует обратить внимание на то, что в рамках данного подхода, аналогично ГАТС, национальный режим предоставляется по критерию «аналогичности» услуг и поставщиков услуг («like services and like services suppliers»), а доступ на рынок – в соответствии с условиями, которые предусмотрены в перечнях специфических обязательств, а также в статье XVI ГАТС. Данная модель чаще всего используется развивающимися странами (причем преимущественно в Азиатском регионе) и практически никогда не применяется в РТС между развитыми странами.
С точки зрения экспертов стран-членов ВТО, данный подход может быть наиболее удобным и менее трудозатратным, так как он построен по аналогии с ГАТС, и, соответственно, вся техническая работа по составлению перечней специфических обязательств уже была проделана в ходе присоединения к ВТО.
Подход, основанный на соглашении НАФТА
Среди приверженцев данного подхода, помимо подписавших Соглашение НАФТА США, Канады и Мексики, можно также выделить Панаму, Чили и Коста-Рику.
В соглашениях этих стран глава «Трансграничная торговля услугами» регулирует поставку услуг тремя способами (коммерческое присутствие не охвачено этой главой). Обязательства фиксируются на основе «негативных перечней» специфических обязательств: доступ на рынок и национальный режим гарантируются в отношении всех секторов услуг, за исключением указанных в перечнях. Считается, что «негативные перечни» содержат более широкий охват секторов услуг, в отношении которых применяется РТС. Однако следует внимательно оценивать включенные в перечень ограничения, поскольку возможна ситуация, при которой «негативные перечни» обязательств будут по смыслу равноценны «позитивным перечням».
Еще одной отличительной особенностью данного подхода является тот факт, что третий способ поставки услуг (коммерческое присутствие) регулируется главой по инвестициям, которая содержит как статьи о режиме наибольшего благоприятствования (РНБ) и национальном режиме, так и положения о защите и поощрении капиталовложений. Национальный режим в рамках данного подхода базируется на концепции «аналогичных обстоятельств» («like circumstances»), однако на практике это те же критерии, что и в ГАТС. Долгое время в таких РТС отсутствовали положения об условиях доступа услуг и поставщиков услуг на рынок, определяемые через ограничения, зафиксированные в статье XVI ГАТС, и лишь декларировалось стремление сторон уведомлять или обсуждать подобные ограничения. При этом в последних соглашениях США включена статья о доступе на рынок, которая аналогична соответствующей статье ГАТС, тогда как, например, в соглашениях между Японией и Чили или Японией и Мексикой подобное положение по-прежнему отсутствует.
Подход, используемый в соглашениях ЕС
РТС, в которых используется этот подход, отличаются уникальной структурой, поскольку в них сочетаются подходы ГАТС и НАФТА. Изначально в соглашениях ЕС первые два способа поставки услуг (трансграничная поставка услуг и потребление за рубежом) были заменены концепцией «свободы предоставления услуг», а третий способ (коммерческое присутствие) регулировался главой «учреждение», в сферу охвата которой входили все виды экономической деятельности как в сфере услуг, так и товаров. Кроме того, четвертый способ поставки услуг (присутствие физических лиц) содержался в обеих главах и выходил за рамки ГАТС, предоставляя возможность трудоустройства, а также координации социальной политики.
Современные РТС ЕС, например, с Кореей или Украиной, заимствуют у ГАТС определение торговли услугами через способы поставки услуг, однако они рассматриваются в разных разделах соглашения. Трансграничная поставка услуг и потребление за рубежом регулируются положениями раздела «Трансграничная торговля услугами», к которой также относятся «позитивные перечни» специфических обязательств. Раздел «Учреждение» распространяется на все виды экономической деятельности[1] с формированием «позитивных» (ЕС – Корея) или «негативных» (ЕС – Украина) перечней обязательств, в то время как положения, регулирующие временное пребывание физических лиц, вынесены в отдельный раздел.
Примечательно, что, по данным Секретариата ВТО, в 2010 г. насчитывалось около 30 РТС, в которых использовался подход ГАТС, 33 – подход НАФТА, 7 – подход ЕС и 12 соглашений, заимствующих различные подходы.[2]
Неуловимый третий способ поставки услуг
Останавливаясь более подробно на взаимосвязи между положениями глав по торговле услугами и инвестициям, следует обратить внимание на то, что в рамках подхода, ориентированного на ГАТС, инвестиции в секторах услуг регулируются как главой по услугам (в отношении третьего способа поставки услуг – коммерческого присутствия), так и главой, непосредственно посвященной инвестициям, но только в части поощрения и защиты инвестиций. Такой подход использовался в соглашениях АСЕАН.
В РТС, основанных на подходе НАФТА, третий способ поставки всецело регулируется главой по инвестициям (включая статьи о РНБ и национальном режиме и защите и поощрении капиталовложений). Многие эксперты отмечают пересечение этих положений с главой по услугам, в которой зафиксировано, что «положения о доступе на рынок, внутреннем регулировании и транспарентности применяются к мерам, влияющим на поставку услуг на территории одной стороны инвестором другой стороны».[3] Несмотря на то что данные положения вносят путаницу, они призваны компенсировать отсутствие норм о доступе на рынок для третьего способа поставки услуг, в рамках которого ограничения встречаются наиболее часто.
В свою очередь, подход ЕС предусматривает эквивалент третьему способу поставки услуг в разделе «Учреждение», который охватывает все виды экономической деятельности. При этом РТС данного типа не включают положения о защите и поощрении капиталовложений, так как данная сфера долгое время находилась в совместной компетенции стран-членов ЕС и наднациональных органов и регулировалась только двусторонними соглашениями.
Интересна ситуация, когда наряду с отдельной главой по инвестициям в рамках РТС, продолжают действовать и двусторонние соглашения о защите и поощрении капиталовложений. По мнению экспертов, таким образом договоренности дополняют друг друга.[4] Соглашения о защите и поощрении капиталовложений аннулируются только в случае, если охват РТС существенно шире. Примером такой ситуации могут служить РТС ЕАСТ – Корея или США – Марокко и двусторонние соглашения о защите и поощрении капиталовложений Швейцария – Корея или США – Марокко.
Возможные рекомендации для стран-членов ТС и ЕЭП
Выбор подходов, используемых в мировой практике для регулирования торговли услугами и инвестиций, зачастую объясняется как уровнем экономического развития торговых партнеров или их географическим расположением, так и спецификой ведения переговоров.
Исходя из того, что РТС государств-членов ТС и ЕЭП нацелены на продвижение и увеличение инвестиций, создание благоприятных условий для инвесторов, а также на поддержку совместных инвестиционных проектов, подход ЕС может стать наиболее приемлемым. Этот подход предусматривает распространение раздела «Учреждение» на все виды экономической деятельности без искусственного разделения секторов (например, производства и распределения энергии), которые регулируются одними и теми же нормативно-правовыми актами и в равной степени влияют как на торговлю товарами, так и на торговлю услугами.
Таким образом, структура РТС государств-членов ТС и ЕЭП в отношении торговли услугами и инвестиций может выглядеть следующим образом: раздел «Торговля услугами» включает вопросы трансграничной торговли услугами и потребления за рубежом и предусматривает «позитивные перечни» специфических обязательств; раздел «Учреждение» распространяется на все виды экономической деятельности и содержит «негативные перечни» обязательств, тем самым предоставляя инвесторам долгосрочный доступ на рынок; раздел «Перемещение физических лиц» определяет условия въезда и временного пребывания отдельных категорий физических лиц на территориях сторон соглашения. В случае наличия двусторонних соглашений о защите и поощрении капиталовложений (у России их около 70, у Беларуси и Казахстана – около 50), дублирование положений этих договоренностей в РТС не представляется целесообразным.
[1] За исключением производства ядерных материалов, вооружений, оказания аудиовизуальных услуг, каботажных перевозок, а также авиатранспортных услуг.
[2] Services rules in regional trade agreements. How diverse and how creative as compared to the GATS multilateral rules. Staff Working Paper ERSD-2012-19, WTO.
[3] Ibid.
[4] The Interaction between Investment and Services Chapters in selected regional trade agreements in International Investment Law: Understanding Concepts and Tracking Innovations, 2008, OECD.
Источник: «Мосты»