Выпуск 6 - Ноябрь 2013
Питер Линкнегт
Ранним снежным женевским утром субботы 19 января 2013 г. почти 140 государств успешно завершили переговоры относительно глобального юридически обязательного инструмента ООН, направленного на «охрану здоровья человека и окружающей среды от антропогенных выбросов, высвобождений и соединений ртути». Никогда ранее в истории человечества международный договор не касался последствий воздействия тяжелого металла. Последние дни переговоров, в ходе которых обсуждались вопросы торгового режима, оказались весьма напряженными. Выбранные переговорщиками инструменты регулирования заслуживают особого внимания, в том числе и потому, что дают возможность понять психологию сверхдержав.
Статья 3 Конвенции говорит о глобальных источниках поставки ртути: о первичной добыче (т.е. добыча ртути как природного ископаемого, а не случайное ее получение в процессе добычи других природных ископаемых) и торговле свежедобытой или переработанной ртутью. Стороны обязуются импортировать и экспортировать ртуть только в случае, когда импортирующая сторона предоставила свое письменное согласие или его эквивалент для осуществления данной операции, и при условии, что это токсичное вещество будет храниться и использоваться импортирующей стороной способом, разрешенным Конвенцией (статьи 3.6(а) и 3.7).
Функционально равноценная система была выработана для торговли с государствами, не являющимися сторонами Конвенции. Государство-импортер, не являющееся стороной, должно подтвердить, что оно приняло меры для обеспечения охраны здоровья человека и окружающей среды и что оно соответствует положениям Конвенции относительно хранения и рационального управления ртутьсодержащими отходами (статья 3.6. (b)). Государство-экспортер, не являющееся стороной, должно подтвердить, что его ртуть не происходит из запрещенных Конвенцией источников (т.е. первичная добыча после предусмотренного Конвенцией срока или избыточное количество ртути в результате вывода из эксплуатации установок для хлорно-щелочного производства) (статья 3.8). Государство, не являющееся стороной Конвенции, компенсирует выполнение нескольких основных принципов, которым должны следовать стороны нового многостороннего соглашения, и, таким образом, помогает избежать создания параллельных рынков, «утечек ртути» или других классических негативных эффектов переориентации торговли.
Успех последнего, однако, полностью зависит от успеха самой Конвенции: если достаточное количество стран подпишут и ратифицируют Минаматскую конвенцию, страны, не участвующие в соглашении, будут становиться все более и более изолированными и не смогут просто продолжать торговать между собой. Торгуя с участниками Конвенции, соблюдающими ограничения статьи 3, они скоро окажутся де-факто исполняющими большинство ключевых требований соглашения. Для того чтобы побудить неопределившиеся страны ратифицировать Конвенцию, многочисленные делегации таких стран, как Швейцария, Колумбия, а также ряд членов ЕС, в какой-то момент переговоров выразили нежелание обращаться с государствами, не участвующими в Конвенции, на равных условиях и иногда даже требовали полного запрета на экспорт ртути в такие страны. Категорически против такой позиции выступили несколько стран, главным образом США и Канада. Эти две страны указали на то, что такая позиция не соответствует обязательствам в рамках режима многосторонней торговли, в частности, положению о предоставлении режима наибольшего благоприятствования и запрету на количественные ограничения в рамках соглашений ВТО, в том числе статей I, XI и XIII ГАТТ.
Позиция североамериканских государств, по всей видимости, является демонстрацией очень осторожного подхода и, возможно, по мнению некоторых наблюдателей в области мировой торговли, слишком и неоправданно осторожного. Во-первых, соглашения ВТО оставляют достаточные возможности для дифференцированного подхода членов организации к своим различным торговым партнерам, при условии предоставления обоснованного и справедливого объяснения такой дифференциации, например, с точки зрения защиты здоровья, окружающей среды или консервации исчерпаемых природных ресурсов, т.е. общих исключений, предусмотренных в статье XX ГАТТ.
Кроме того, в специальных соглашениях ВТО, например, в Соглашении по техническим барьерам в торговле, существование соответствующего международного соглашения в таких областях, как здравоохранение или защита окружающей среды, на котором основан национальный технический регламент, подразумевает опровержимую презумпцию соответствия внутренних требований правилам международной торговли. В таком случае предполагается, что национальный технический регламент не создает ненужных барьеров для торговли (статья 2.5 Соглашения по ТБТ). Будет сложно не рассматривать Минаматскую конвенцию как соответствующее международное соглашение.
Возможно, некоторых переговорщиков в области торговли ртутью отпугнула в некотором смысле спорная природа вышеупомянутой дискуссии. Они могли оправданно отказаться от риска увидеть свои многосторонние соглашения по охране окружающей среды втянутыми в разбирательство в системе ВТО, учитывая неопределенность результата для особых аспектов новосозданного торгового режима в рамках статьи 3 Минаматской конвенции. В то же время они могли упустить важный элемент в «этой игре в пинг-понг» между торговыми режимами, особенно в свете потенциально высокой доли параллелизма двух соглашений. И вопрос должен состоять не в том, что Минаматская конвенция может сделать для ВТО, а в том, что ВТО может сделать для Минаматской конвенции.
Освобождение от обязательства является достаточно простым инструментом в рамках ВТО, который позволяет временно снять некоторые обязательства по многосторонним торговым соглашениям посредством решения Генерального совета. Если его можно использовать для предоставления особых торговых преференций пострадавшему от наводнения Пакистану, то сложно представить получение отказа в просьбе о временной приостановке беспрепятственной торговли в случае с высокотоксичным металлом, который несет в себе угрозу здоровью человека и нашей окружающей среде. Примечательно, что в рамках предпоследнего раунда переговоров по ртути в Пунта-дель-Эсте (Уругвай) высокопоставленный чиновник ЕС упомянул, что мало кто из его коллег поддерживал идею поставить ключевую часть соглашения в рамках ООН в зависимость от последующего решения органа ВТО. Однако обратный эффект имеет не меньшее значение: торговый режим по Минаматской конвенции (со своими многочисленными исключениями из запретов на использование ртути, механизмами предварительного согласования, поэтапными сокращениями и другими хитросплетениями) может быть ничем иным, как прыжком в неизвестность для участников многосторонней торговли, привыкших к работе с достаточно простыми вопросами, такими как таможенные тарифы, перечни тарифов и квоты. В любом случае, торговый режим представляет собой нечто более сложное, чем полный запрет экспорта ртути, появившийся неведомо откуда благодаря Конвенции.
Наименее проблематичным решением с точки зрения правовых норм ВТО, исключающим маловероятный вариант создания своего собственного соглашения по ртути в рамках соглашений ВТО, могло бы, наверное, стать установление Минаматской конвенцией полного запрета всего импорта и экспорта, как между государствами-участниками, так и между государствами-неучастниками Конвенции, начиная с определенной даты.
Однако такой амбициозный путь, без сомнения, был непреодолимым для участников переговоров по ртути на данном этапе. Потребовался целый ряд поэтапных сокращений, исключений и послаблений, чтобы учесть интересы стран (и не только развивающихся) и процессов (сохранение некоторых вакцин), у которых пока нет легкодоступных альтернатив.
По мнению многих наблюдателей, одной из сильных сторон Конвенции, появление которой стало возможным благодаря Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, является ее динамический характер, который оставляет достаточное пространство для последующих дополнений в приложения со списком продуктов с добавлением ртути и процессов, которые должны поэтапно сокращаться в зависимости от технологического развития и новых открытий.
Не менее интересной с точки зрения торговли является альтернатива, предлагаемая Минаматской конвенцией государствам-импортерам, участвующим и не участвующим в Конвенции, которые хотят отказаться от выполнения требования о письменном согласии, сопровождающем каждую трансграничную коммерческую операцию с элементарной ртутью. Статья 3.7 разрешает таким странам-импортерам направлять «общее уведомление», содержащее условия, на которых страна дает свое согласие на импорт. Подобным образом статья 3.9 разрешает такой стороне при импорте ртути из государства, не участвующего в Конвенции, не применять требования о подтверждении разрешенных источников ртути, которое по общим правилам должно предоставляться последней, если сторона-импортер соблюдает определенные условия общего характера. Такие условия касаются «всеобъемлющих ограничений экспорта ртути», введения «внутренних мер, обеспечивающих экологически безопасное регулирование импортируемой ртути», уведомления секретариата Минаматской конвенции о своем решении не запрашивать подтверждение для каждой отдельной импортной сделки, в котором содержится «информация с описанием экспортных ограничений и внутренних мер регулирования страны, а также информация о количествах и странах происхождения ртути, импортируемой из государств, не являющихся Сторонами».
Первые параграфы статьи 4 Конвенции, касающиеся продуктов с добавлением ртути, предлагают похожее решение: вместо прекращения производства, импорта или экспорта таких товаров (например, ртутных термометров или некоторых энергосберегающих лампочек), сторона может «реализовывать различные мероприятия или стратегии» в отношении указанных продуктов, но только «если она может подтвердить, что она уже сократила до минимального уровня объемы производства, импорта и экспорта подавляющего большинства продуктов … и что она осуществляет мероприятия и стратегии, направленные на сокращение использования ртути в дополнительных продуктах, не перечисленных» в соответствующем приложении к Конвенции. Серия похожих дополнительных условий завершает статью 4.2.
В каждом из этих случаев альтернатива появилась в угоду США: положение, полностью подогнанное под внутреннее законодательство, было впоследствии одобрено в ходе последнего раунда переговоров, чтобы выйти из тупиковой ситуации. В защиту США следует сказать, что некоторые из этих предложений, направленных на упрощение торговли, были озвучены задолго до этого, но не находили поддержки на переговорах, во время которых основой для переговоров служил проект текста, явно отражавший интересы ЕС и его союзников.
Говоря более обобщенно, настойчивая позиция США относительно принятия этих альтернатив и их сопротивление малейшему, пускай даже мнимому, препятствию свободному ведению коммерческой деятельности вписывается в долгую традицию, используя которую страна, и еще в большей степени ее законодательный орган, охотнее предпочитает разрешать торговые проблемы с экологической подоплекой в ВТО, чем в рамках международных экологических форумов. В то же самое время страна несет на себе бремя крайне сомнительных достижений с точки зрения международного экологического руководства: не менее девяти экологических договоров были согласованы и подписаны ею за последние три десятилетия, но ни один из них не был ратифицирован. Урок, извлекаемый Гури Бэнг из американского восприятия Соглашения по ТРИПС и нератификации Конвенции о биологическом разнообразии (КБР), должно быть, засел в головах американских представителей на переговорах по ртути, поскольку они учли его в статьях 3.9 и 4.2. (Дело в том, что Соглашение по ТРИПС предложило уровень международного сотрудничества, который лучше отвечает потребностям США, чем КБР, так как первое более или менее отражает уже существующее внутреннее законодательство.)
Положения статей 3.9 и 4.2 действительно дублируют законодательство США, представленное двумя федеральными законами по данной теме. Один из них направлен на обращение с ртутьсодержащими и перезаряжаемыми аккумуляторами, а другой регулирует долгосрочное хранение, запрещает продажу, распространение или передачу ртути федеральными агентствами, а также запрещает экспорт элементарной ртути из США начиная с 1 января 2013 года. Этот запрет сопровождается оговоркой относительно «первоочередного использования исключений», среди которых выделяется случай, при котором страна-импортер, где будет использоваться ртуть, «не имеет иного доступного внутри страны источника элементарной ртути» и предлагает ряд гарантий касательно здоровья и окружающей среды с точки зрения рационального управления, хранения и следования правилам. Следующий параграф гласит, что «ничто в этом подразделе не влияет, замещает или дополняет ранее существующее законодательство, связанное с необходимостью обеспечения совместимости с международными торговыми обязательствами». Со всей своей таинственной лаконичностью это положение больше похоже на религиозное убеждение, чем на заявление или факт.
Большое количество более общих федеральных и региональных экологических законов дополняет список американских требований, которые снижают воздействие ртути, регулируют статус вещества, стандартизируют его использование в продуктах и процессах, а также описывают мировые источники и торговые потоки ртути. Очевидно, что основные принципы с точки зрения осведомленности и ориентированности на защиту от ртути кажутся уже глубоко укоренившимися во внутреннем законодательстве США. Закон о запрете ртути материализовался во многом благодаря последовательности законодателей, таких как (тогда еще) сенатора Обамы, и ни в одной из палат Конгресса не наблюдается многочисленного лобби, пытающегося отвергать или умалять значимость вопроса воздействия ртути. Неожиданное решение США в феврале 2009 г. присоединиться к мировой кампании по работе над Конвенцией по ртути стало не только решающим фактором, позволившим начать межправительственный процесс переговоров, но и было одним из первых значимых решений Администрации Президента Обамы после принесения им клятвы.
Как ни странно, но страна с самым явным запретом на ртуть во внутреннем законодательстве, за исключением разве что стран-членов ЕС, где действуют похожие положения, не слишком активно поддерживала недвусмысленные многосторонние торговые ограничения, для того чтобы настоять на удобной для себя «односторонней оговорке» в новой Конвенции. Странно и то, что страны-члены ЕС, которые неактивно поддерживали введение оговорки до самого последнего момента, были единственными из потенциальных участников Конвенции (кроме, конечно же, США), кто также подпадал под действие условий оговорки, специально созданной для США. Однако вряд ли они ею воспользуются.
Истинной новизной здесь является ограниченная во времени природа оговорки. Статья 3.10 предусматривает, что в случае, когда импортером выступает страна, не участвующая в Конвенции (статья 3.9), режим, альтернативный предоставлению письменного согласия, будет действовать до завершения второй встречи Конференции сторон, что составляет примерно 3-4 года с начала действия Конвенции. В этот момент времени оговорка перестанет существовать, если только США (при условии, что страна станет участником Конвенции) не смогут убедить половину других участников принять противоположное решение.
Это элегантный способ для США сыграть на правдивости намерений страны ратифицировать Конвенцию. Фактически уже сейчас многие международные переговорщики недовольны тем, что многосторонние экологические соглашения имеют клеймо их американских коллег, хотя договоренности так и остаются нератифицированными этой страной. Это часто воспринимается как фактор, имеющий разрушительное влияние на более жесткий режим, или, по крайней мере, на предложение, которое предпочитают другие делегации на переговорах. Киотский Протокол и КБР имеют схожие случаи.
Элегантность решения, выработанного в рамках Минаматской конвенции, заключается в эффективности решения данной проблемы. Оно заключается, помимо прочего, в том, что пока все ждут, ратифицируют ли США Конвенцию или нет, торговый режим Конвенции полностью сформулирован и введен в действие. Этот подход отличается от ранее представленных неофициальных предложений других делегаций, которые предлагали оставить торговый режим с государствами, не участвующими в Конвенции, неопределенным до первой или второй Конференции сторон. Такой ход не только создал бы нежелательную правовую неопределенность в мире торговли, как многие небезосновательно полагали, но и дал бы Конгрессу США, не определившемуся с тем, одобрит ли Конференция сторон его план содействия торговли, скорее антистимул, нежели стимул для ратификации. Текущее решение содержит этот стимул и дополнение к нему в форме более либерального режима голосования для сохранения действия оговорки после второй Конференции сторон: требуется только простое большинство, в то время как для внесения любых других поправок в Конвенцию требуется квалифицированное большинство в три четверти голосов (статья 26.3). Второй важный принцип оговорки (статья 4.2 о товарах с добавлением ртути) менее подвержен воздействию угроз: он не прекращает действия в случае его непродления, но все равно будет пересмотрен с точки зрения «успеха и эффективности» мер, принимаемых в соответствии с ним.
Последний след американской психологии супердержавы в тексте Конвенции: и статья 3.9, и статья 4.2 кажутся написанными с учетом того, что США уже являются участником Конвенции. Однако последний важный принцип оговорки, содержащийся в статье 3.7, дает постоянное и неотъемлемое право государству, не являющемуся стороной Минаматской конвенции, «отозвать общее уведомление в любой момент». Такой «прием на высшем уровне» для государств, не являющихся сторонами Конвенции, представляет собой правовую редкость, а также служит страховкой для США на случай, если Конгресс не сможет исполнить обещание о ратификации.
Упоминание психологии супердержавы и глобальных переговоров поднимает вопрос о том, как Китай относится к этой истории. В отличие от США, Китай по-прежнему остается главным источником спроса и предложения ртути, а также всех мировых выбросов. Учитывая определенную независимость (связанную с массовым использованием отечественной ртути) этого главного мирового источника загрязнений, было логичным со стороны других участников переговоров привлечь «Срединное царство» к участию в глобальном соглашении в максимально возможной степени. С другой стороны, можно небезосновательно предположить, что такой статус дал Китаю большое влияние и возможность быть услышанным на переговорах. Нужно также помнить, что эта страна придерживается концепции суверенитета и испытывает достаточно заметную сильную неприязнь к тем, кто вмешивается в ее внутренние дела. Ситуация усложняется также тем, что внутреннее регулирование ртути в этом демографическом гиганте и стране с быстро развивающейся экономикой, несомненно, все еще находится в начальной стадии, как и, скорее всего, осведомленность о проблеме загрязнения, связанной с ее использованием.
В то же время конструктивный и полностью прозрачный подход Китая к межправительственному процессу переговоров, еще более усилившийся на последних стадиях, был очевиден и одобрен многими участниками как способствующий общему успеху переговоров. Заметный и значительный прорыв на последней неделе переговоров в Женеве случился благодаря китайскому «пакетному предложению», который почти полностью нашел свое отражение в согласованном тексте Конвенции. Два его компонента заслуживают особого внимания.
Во-первых, был установлен запрет на новую первичную добычу, а также период поэтапных сокращений, не превышающий 15 лет для уже существующих шахт. Во многом вопреки желанию неправительственных лоббирующих групп, наблюдавших за ходом переговоров, Китаю удалось связать начало переходных периодов с моментом вступления Конвенции в силу для каждого отдельного участника соглашения (что, в свою очередь, зависит от скорости ратификации Конвенции этой стороной), а не с датой подписания Конвенции. Последний вариант установил бы одинаковый срок для всех участников и не позволил бы никому воспользоваться тактикой затягивания. В любом случае, установление конечного срока выполнения обязательств было большой уступкой со стороны Китая.
Во-вторых, ограничивая свободное движение и производство продуктов с добавлением ртути, Китай предложил использовать приложение к Конвенции с перечнем товаров, большинство из которых должно быть поэтапно сокращено до 2020 г. с некоторыми исключениями. Этот срок почти совпал с 2018 г., который ранее предлагался ЕС, Японией и Ямайкой и, что примечательно, оказался синхронным со сроком поэтапного сокращения в ЕС. Кроме того, все даты поэтапного сокращения, предложенные Китаем, были сформулированы одинаково для всех сторон, независимо от уровня развития экономики. Неоднократно провозглашенная приверженность «общему, но дифференцированному подходу» как «основополагающему принципу любой многосторонней инициативы» нашла свое отражение в тексте преамбулы Конвенции. По большому счету, можно было увидеть силуэт все более обретающей уверенность новой сверхдержавы.
Разница в стилях переговоров и подходах между двумя сегодняшними экономическими гигантами разительна. Определенная бравада и желание играть в международную игру со стороны Китая чувствовалась повсеместно. Это включало и определенную степень политических спекуляций до достижения указанных двух результатов. Говорилось о закрытии неофициальных шахт или о поэтапном сокращении до 2030 г. некоторых продуктов с добавлением ртути, как о единственной возможности для Китая при отсутствии внутренних правил. Эти заявления были полностью отвергнуты сразу после появления глобального пакета предложений, который сделал текст Конвенции приемлемым для всех участников переговоров.
Таким образом, исключения для первичной добычи ртути в Китае, которые широко обсуждались в некоторых западных кругах, так и не материализовались. Контраст вряд ли мог бы быть более разительным: китайская стратегия изысканного, но непоколебимого принципа многосторонних отношений и американский подход скрытой односторонности отраженны в тексте нового многостороннего инструмента регулирования торгового режима. Индивидуально разработанное решение, указывающее на односторонний активизм, возможно, представляет собой оправданную осторожность, однако оставляет ощутимое чувство двойственности по отношению к многосторонним соглашениям в области охраны окружающей среды.
Это различие не должно, однако, заставлять наблюдателей делать непродуманные субъективные выводы. В конце концов, каждая из сторон должна была выбрать наиболее выгодную стратегию с точки зрения работы в рамках своего внутреннего институционального устройства. Концентрация внимания Китая непосредственно на динамике межправительственных переговоров и их прямых результатах, что ни говори, является логическим, учитывая роль всемогущего лидера страны, который фактически и подписывает, и ратифицирует Конвенцию. Большая последовательность американских переговорщиков, вероятно, представляет самый здравый подход для вовлечения несговорчивого Конгресса в процесс ратификации документа. Для того чтобы создать действительно глобальный и эффективный режим борьбы с загрязнением ртутью, понадобятся все эти тщательно продуманные шаги.
Источник: «Мосты»
Питер Линкнегт, заместитель Постоянного представителя Бельгии при ЮНЕП, заместитель руководителя миссии в посольстве Бельгии в Найроби (Кения)
Описанное в этой статье мнение не принадлежит посольству, работодателю автора или Министерству иностранных дел Бельгии.