Октябрь 2010 г. Выпуск 6
Себастьян Саез
старший торговый экономист,
Департамент международной торговли,
Всемирный банк
Отправной точкой в реформировании сектора услуг является формирование торговой политики. Долгосрочная устойчивость и стабильность торговой политики во многом зависят от качества дизайна торговых мер и успешности их реализации. Для эффективного осуществления политики необходимо провести консультации и достичь в обществе компромисса о том, как проводить реформы в целом и торговые переговоры в частности.
Приступая к переговорам по услугам, правительства должны определить широкие политические цели, которые они хотят достичь на национальном уровне. Каждому правительству необходимо установить, до какой степени международные соглашения могут использоваться в качестве движущей силы для текущих реформ или условия для будущего реформирования. Это позволит оценить вероятные затраты, вытекающие из различных подходов к либерализации торгового режима и обязательств по торговле услугами, в том числе отказа принять новые или улучшенные обязательства по доступу на рынок (сохраняя таким образом политическое пространство для будущих мер).
Для большинства правительств разработка четкой стратегии развития сектора услуг связана с институциональными проблемами, поскольку в этот процесс вовлечено сразу несколько учреждений и органов, которые оценивают услуги в целом и их взаимосвязь с экономическим развитием страны. Соответственно, любая попытка разработать стратегический план по услугам должна начинаться с создания эффективного механизма координации. Функция координации затрагивает вопросы бюрократической компетенции и может создать напряженность между органами, отвечающими за перспективы развития экономики в целом, и органами, ответственными за развитие отдельных секторов.
Для создания национальной стратегии развития требуется, чтобы услуги рассматривались в масштабах всей экономики. Каждое правительство должно выяснить, что является тормозом роста и развития экономики, и направить усилия на ликвидацию таких проблемных зон, а также принять решения относительно роли торговой и инвестиционной политик в этом процессе.
В отличие от других секторов экономики, со сферой услуг связаны многие элементы национальной политики (например, пруденциальное регулирование, обеспечение всеобщего доступа, сохранение культурного разнообразия и поддержание высоких профессиональных стандартов), которые должны быть четко определены и учтены при анализе. Следует правильно установить границы между общественными и частными интересами, а также определить пределы государственного суверенитета, поскольку на переговорах по торговле услугами затрагивается вопрос либерализации режима для иностранных инвестиций.
Любой подход к выработке политики в области услуг в рамках стратегии национального развития должен быть нацелен на темп и способ интеграции страны в мировую экономику. Следует оценить затраты и выгоды от открытия рынка и более полной интеграции в производственные связи, а также расходы, связанные с отказом открыть рынок или открытием рынка другими темпами или посредством других способов. Кроме того, необходимо правильно определить и оценить влияние различных политических решений на занятость, а также другие сферы экономики. Следует также принять во внимание другие соображения стратегического характера.
Проведение целенаправленной торговой политики требует эффективной организации. Выработка политики в области услуг затруднена из-за отсутствия статистических данных и базовой информации о мерах регулирования и их целях, а также трудностей с переводом и использованием правильных торговых терминов. Организация сбора этой информации требует методологического подхода к учету различных законов и регулирований ( см. инструмент Всемирного банка http://go.worldbank.org/DLM9JWE9A0 ).
В ходе подготовки к переговорам по услугам первым важным шагом является создание надежного, прозрачного и эффективного процесса координации между различными правительственными органами. От межведомственной координации зависит эффективность участия страны в международных переговорах.
Основная цель координации – выработка национальной позиции по каждому связанному с услугами вопросу, который обсуждается на переговорах. Вторая цель заключается в достижении правительством согласованности и последовательности в управлении внешнеторговым режимом. Кроме того, координационные органы должны владеть информацией о позициях правительства в различных форумах (ВТО и региональных торговых соглашениях).
Координационные усилия должны включать все ключевые заинтересованные стороны, в том числе частный сектор и гражданское общество. Это сложная задача, поскольку общественные консультации часто проводятся с заинтересованными сторонами, у которых потенциально конфликтующие интересы: одни заинтересованы в экспорте, другие – в защите прав потребителей, третьи – в охране культурного наследия. Целью общественных консультаций является обмен мнениями между заинтересованными сторонами. В ходе дискуссий выявляются все факторы, которые должны быть приняты во внимание правительством и сбалансированы в ходе переговоров.
Заинтересованные стороны должны быть широко представлены, хотя это может привести к жарким спорам и занять много времени. Кроме того, необходимо соблюдать баланс между различными уровнями правительства, организациями, которые представляют интересы в нескольких секторах (например, торгово-промышленная палата), и организациями, которые специализируются в одном секторе услуг (например, банковская федерация). Учитывая взаимосвязь между торговлей услугами и экономикой, к дискуссиям следует привлечь не только производителей, но и общества потребителей, в том числе в сельскохозяйственной, горнодобывающей и обрабатывающей промышленностях.
Переговоры по услугам тесно связаны с двумя ключевыми вопросами: разработка правил и открытие доступа на рынок. Первоначальное внимание в переговорном процессе часто сосредоточено на нормотворчестве. На этом этапе рассматриваются различные вопросы: от выработки подхода к подготовке перечня обязательств по доступу на рынок услуг и определения внутреннего регулирования до чрезвычайных защитных мер, правительственных закупок и субсидий.
В ходе переговоров по доступу на рынок правительство обычно рассматривает преимущества, которые будут достигнуты, политические проблемы и недостатки, а также определяет необходимость проведения регуляторных реформ. С учетом выявленных недостатков в режимах регулирования и внешней конкурентоспособности, развивающиеся страны, как правило, стремятся защитить себя от иностранной конкуренции путем представления предложений по ограниченному открытию доступа на свои рынки. Однако странам не следует отказываться от наступательных действий по открытию ключевых экспортных рынков: переговоры по услугам дают уникальную возможность получить благоприятные условия доступа на иностранные рынки услуг, которые не могут быть обеспечены лишь одними односторонними реформами.
Основная стратегия в переговорах по услугам и документы, необходимые для ее реализации, должны также отражать знание вопросов, связанных с услугами. В частности, необходимо понимать те пределы и возможности, которые появляются в связи с другими элементами переговоров при подготовке пакетных договоренностей. Следовательно, требуется хорошая координация между различными министерствами и переговорной командой.
Хотя оказываемая поддержка по развитию торгового потенциала помогает развивающимся странам сформулировать национальные стратегии и участвовать в переговорах, это не означает, что они в состоянии выполнить заключенные торговые соглашения. Кроме того, нет гарантий наличия ресурсов, необходимых для покрытия значительных текущих расходов, возникающих в процессе подготовки новых правил торговли в регулируемых секторах. Эти расходы могут быть связаны с рядом инициатив: от укрепления действующих учреждений до создания новых независимых регулирующих органов.
Либерализация торговли услугами может затрагивать вопросы внутреннего регулирования. Во-первых, в процессе подготовки правил правительства должны принимать во внимание многие факторы, например, влияние регулирования на торговлю и инвестиции. Информация о потенциальных экономических, торговых и инвестиционных расходах может помочь правительствам в поиске наиболее эффективных инструментов регулирования для достижения желаемых политических целей. Во-вторых, для проведения либерализации рынков услуг могут потребоваться различные меры, например, создание органа по вопросам конкуренции и принятие закона о конкуренции.
Правительства должны заранее рассмотреть возможность заключения соглашений с переходными положениями. Как правило, либерализацию лучше всего проводить прогрессивным, аккуратным и прозрачным способом. Страны предпочитают последовательный подход к открытию рынков в связи со сложностью и медленными темпами внутренних нормативных реформ. Правильная последовательность может помочь преодолеть обеспокоенность отечественных поставщиков услуг о трудностях, которые связаны с ростом конкуренции.
Принятие и реализация более эффективного нормативного регулирования играют ключевую роль в повышении производительности в сфере услуг. Получение дополнительных положительных эффектов зачастую связано с упрощением процедур торговли, улучшением инвестиционного климата и поддержкой конкурентности. Именно поэтому, значительные выгоды могут принести усилия, направленные на оказание помощи развивающимся странам в принятии наилучшей практики регулирования в сфере услуг и в сравнении регуляторного режима с международными стандартами.
Источник : Sebastian Saez (Editor): Trade in Services Negotiations: A Guide for Developing Countries, Directions in Development, Trade, World Bank