Август 2011 г. Выпуск 5
Ирина Половец
Украина является одним из самых молодых членов ВТО, но, несмотря на достаточно непродолжительный срок членства в организации, за страной уже прочно закрепился имидж одного из самых активных пользователей инструментов торговой защиты.
С момента присоединения к ВТО 16 мая 2008 г., Украина инициировала и провела 5 антидемпинговых и 6 специальных расследований (антисубсидиционные расследования в Украине не проводились). В начале 2011 г. страна инициировала еще два специальных расследования в отношении нефтепродуктов и автомобилей, а также два антидемпинговых расследования относительно импорта шифера и флоат-стекла. Учитывая активное использование страной защитных мер и тенденцию к их увеличению, а также количество стран-экспортеров, чьи интересы были или могут быть затронуты в ходе таких процедур, актуальным представляется анализ особенностей проведения торговых расследований в Украине.
Нормативное регулирование
Правовое регулирование торговых расследований в Украине осуществляется законами «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта», «О применении специальных мер относительно импорта в Украину» и «О защите национального товаропроизводителя от субсидированного импорта», принятыми еще в 1998 г. и приведенными в соответствие с нормами ВТО. В то же время, обязательными для применения являются и нормы соответствующих соглашений ВТО - Соглашения о применении статьи VI ГАТТ-1994, Соглашения по защитным мерам и Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам, которые являются международными договорами Украины и составляют часть национального законодательства в соответствии с Конституцией Украины. Кроме того, согласно Закону «О международных договорах Украины» в случае наличия противоречий между нормами национальных законов и соглашений ВТО, преимущество имеют последние.
Но если обязательность применения норм соглашений ВТО в ходе торговых расследований сомнений не вызывает, то с докладами третейских групп и Апелляционного органа дела обстоят иначе. Статья 2.3 Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров указывает, что механизм урегулирования споров ВТО является центральным элементом, который обеспечивает безопасность и предсказуемость многосторонней торговой системы. Третейские группы и Апелляционный орган интерпретируют положения соглашений ВТО, внося таким образом ясность в отношении обязательств членов ВТО. Необходимость принятия во внимание докладов третейских групп и Апелляционного органа связана также с тем, что они порождают закономерные ожидания членов ВТО, что было отмечено в споре Japan -Alcoholic Beverages , а также в спорах US - Shrimp , US - Oil Country Tubular Goods, US - Zeroing (Korea) .
Таким образом, логично, что, присоединившись к Марракешскому соглашению и прикрепленным к нему многосторонним соглашениям, государство должно учитывать практику и особенности их толкования. Однако на деле юриспруденция ВТО зачастую не принимается во внимание компетентными органами, проводящими расследования. Одной из причин тому является отсутствие традиции прецедентного права в Украине.
Специальные расследования
За последние годы в Украине значительно увеличилось количество проводимых специальных расследований. Так, начиная с 1999 г. Украина инициировала 29 антидемпинговых и 35 специальных расследований. Популярность этого вида расследований можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, в отличие от антидемпинговых мер, которые применяются к определенным странам, использование специальных мер позволяет ограничить импорт товара путем установления пошлины или квоты вне зависимости от страны происхождения и экспорта, что обеспечивает более выгодные условия для национального производителя. Во-вторых, если целью антидемпинговых расследований является установление фактов демпинга и вреда, что требует значительных расчетов, в специальных расследованиях устанавливается факт значительного вреда или его угрозы от возрастающего импорта, что на первый взгляд проще. В-третьих, срок проведения специального расследования в Украине составляет не больше 270 дней (может быть продлен до 330), в то время как антидемпинговые расследования обычно длятся 12-18 месяцев. К тому же, предварительные специальные меры могут быть приняты уже через 45 дней с момента начала расследования, что может помочь национальному производителю восстановить свои позиции на рынке, даже если в итоге расследование закончится не в его пользу.
Официальная статистика ВТО свидетельствует о том, что большинство членов ВТО чаще инициируют антидемпинговые расследования: за период с 1995 до начала 2011 гг. было начато всего 216 специальных расследований, в то время как антидемпинговых было инициировано 3853. Такая ситуация вполне закономерна, поскольку в практике ВТО специальные меры считаются мерами чрезвычайного характера и применяются для преодоления тенденций возрастания импорта относительно объемов производства или потребления определенных товаров. Иными словами, в отличие от антидемпинговых, специальные меры являются мерами против честной торговли и могут применяться лишь в исключительных случаях. Соответственно, и порог доказывания в таких расследованиях, вопреки ожиданиям национальных товаропроизводителей, очень высок. Неудивительно, что в 2010-2011 гг. в Украине три из четырех специальных расследований закончились без применения мер (в отношении импорта ферросплавов, минеральных удобрений, холодильного и морозильного оборудования), а в расследовании относительно импорта флоат-стекла окончательные меры были применены сроком на 10 дней, поскольку на протяжении всей процедуры действовали предварительные меры в виде специальной пошлины в размере 31,25%.
Завершение указанных расследований получило одобрение со стороны ЕС, который неоднократно подчеркивал чрезмерную активность Украины в специальных расследованиях. Однако уже в апреле 2011 г., спустя 6 месяцев после окончания предыдущего расследования, в отношении импорта все того же флоат-стекла было начато новое расследование, на этот раз антидемпинговое. Стоит отметить, что в Украине существует всего один производитель этого товара, который выступал инициатором расследования в обоих случаях. Это, в свою очередь, указывает на то, что некоторые расследования имеют протекционистский характер и скорее способствуют дальнейшей монополизации национального рынка, нежели выравнивают искажения в международной торговле. Злоупотребление национальных товаропроизводителей своим правом инициировать торговые расследования и их протекционистские мотивы подтверждаются и начатым в начале июля специальным расследованием импорта легковых автомобилей. Хотя в отношении этого товара уже неоднократно проводились расследования, а сама отрасль получала постоянную поддержку со стороны государства, Минэкономразвития и торговли Украины вновь расследует импорт иностранных авто. Примечательно, что лишь третья попытка национальной отрасли начать процедуру увенчалась успехом - по результатам рассмотрения двух предыдущих жалоб в инициировании расследования было отказано.
Антидемпинговые расследования
Помимо упомянутых тенденций можно выделить некоторые отличительные особенности проведения антидемпинговых расследований в Украине.
При определении демпинга товаров национальные производители зачастую используют для расчетов импортные цены вместо экспортных. Но статья 2.1 Соглашения о применении статьи VI ГАТТ-1994 предусматривает, что товар демпингуется, если его экспортная цена меньше, чем цена, которая устанавливается в ходе обычной торговли на аналогичный товар, предназначенный для потребления в стране-экспортере. Аналогичное положение содержится и в национальном законодательстве. Однако вопреки этим нормам для расчета демпинга в ряде расследований (в отношении импорта из США и Бразилии половин и четвертей домашних кур, а также флоат-стекла) заявители использовали цены, которые декларировались импортерами товара при ввозе. Соответственно, при таких условиях подсчет демпинговой маржи оказывается нерепрезентативным и не соответствующим действительности.
Стоит также отметить, что первое в Украине антидемпинговое расследование в отношении сельскохозяйственной продукции было инициировано относительно импорта курятины из США и Бразилии. Оно длилось максимальный предусмотренный законодательством срок - 18 месяцев, но было прекращено по причине отзыва жалобы национальным производителем на финальной стадии расследования. Однако национальное законодательство предусматривает возможность отзыва жалобы только во время антидемпинговой процедуры, до начала самого расследования. Подобное поведение национального производителя не только заставляет сомневаться в обоснованности его жалобы, но дает основания полагать, что подобные попытки защититься от конкуренции со стороны иностранных производителей могут быть предприняты и в будущем.
Таким образом, несмотря на трехгодичный срок членства в ВТО, применение Украиной инструментов торговой защиты далеко не всегда соответствует нормам и принципам, регулирующим функционирование многосторонней торговой системы. В отношении торговых расследований приходится говорить скорее об их количестве, а не о качестве. И если восприятие компетентными национальными органами практики Органа по разрешению споров - это вопрос времени и усилий иностранных производителей, использующих ее при защите своих интересов, то решить остальные вопросы можно, в том числе, внесением изменений в действующее законодательство. К примеру, целесообразно установить временные ограничения по инициированию расследований в отношении одной и той же группы товаров, чтобы избежать злоупотребления национальными производителями своими правами. Также нельзя исключать и вариант, при котором у одной из стран, чьи интересы неоднократно затрагивались украинскими расследованиями, лопнет терпение, и очередное проведенное Украиной расследование станет предметом спора в ВТО.
Ирина Половец - юрист АО «Волков и Партнеры»