Август 2010 г. Выпуск 5
В то время как ЕС предпринимает шаги по реализации своего нового мандата по использованию биотоплива, открытыми остаются вопросы в отношении критериев соответствия принципам «устойчивого развития» и правилам ВТО для этого источника энергии.
В Европейском союзе поставлена цель добиться к 2020 г. удовлетворения 20% своей потребности в энергетических ресурсах из возобновляемых источников. В 2005 г. этот показатель был равен 8,5%. Пути достижения этой цели изложены в Директиве ЕС по возобновляемой энергии ( RED 2009/28/ЕС ), принятой в 2009 году. Достижение общего показателя в 20% является средним показателем по ЕС, и каждое государство, входящее в состав ЕС, получило свои собственные целевые показатели. При этом к 2020 г. каждая страна обязана довести долю использования биотоплива на транспорте до 10%. Для выполнения поставленных задач потребуется значительное увеличение доли потребления биотоплива. В нескольких странах ЕС уже приняты меры по стимулированию использования биотоплива, однако после принятия Директивы RED такие меры обязаны разработать все страны. Достижение цели увеличения доли использования биотоплива на транспорте до 10% является непростой задачей, и ее решение потребует значительного увеличения производства и импорта биотоплива.
В последние годы вопросы, связанные с производством и применением биотоплива, вызвали немало споров, в частности, в связи с их возможным влиянием на цены на продовольствие и сомнительным положительным влиянием на состояние окружающей среды. Производство биотоплива может привести к сужению биоразнообразия на возделываемых угодьях, при этом уровень выброса парниковых газов может остаться таким же или даже выше, чем при использовании ископаемого топлива. Произойти это может в том случае, если, к примеру, будет очищен участок поля с большим запасом углерода, который может затем быть использован для производства биотоплива.
Для решения указанных проблем в Директиву RED были включены «критерии соответствия принципам устойчивого развития», которым должен соответствовать каждый вид биотоплива для отнесения его к целевому показателю 10% или для получения права на льготы, предоставляемые для достижения этой цели, например снижение ставки акциза. Те виды биотоплива, которые не соответствуют указанным критериям, импортировать и использовать можно, однако вряд ли они будут пользоваться спросом, принимая во внимание тот факт, что цены на биотопливо значительно выше цен на ископаемое топливо и без льгот они не выдержат конкуренции.
Критерии соответствия принципам устойчивого развития разделены на две основных категорий: 1) связанные с выбросами парниковых газов (ПГ) и 2) имеющие отношение к землепользованию.
Критерий снижения выбросов ПГ устанавливает минимальный уровень выбросов СО2 или других газов в эквиваленте при применении биотоплива, включая выбросы ПГ при производстве, переработке и транспортировке топлива, а также выбросы, связанные с изменением структуры землепользования (если, к примеру, для производства биотоплива на поле будут вырублены зеленые насаждения с большим запасом углерода). Такой объем выбросов сравнивается затем с выбросами при использовании ископаемого топлива, в результате чего получается коэффициент экономии за счет использования биотоплива. У нескольких видов биотоплива этот показатель значительно ниже 50%, то есть парниковых газов они выбрасывают более половины от уровня выбросов ископаемых видов топлива. Такое соотношение может показаться странным. Ведь количество газов, выбрасываемых от сгорания биотоплива, фактически равно количеству двуокиси углерода, которое было накоплено в биомассе. То есть, такие виды биотоплива как бы нейтральны по отношению к двуокиси углерода, однако посадка и переработка биомассы могут быть энергоемкими. Директивой установлены минимальные уровни данного коэффициента экономии – от 35 сейчас до 50% в 2017 г. и 60% в 2018 году. При этом для действующих перерабатывающих предприятий предусмотрены исключения. Таким образом, к 2020 г. применение найдут только те виды биотоплива, коэффициент экономии которых составит 50–60%.
Второй критерий относится к землям, используемым для производства биотопливного сырья. Определенные виды земель не могут быть использованы для выращивания растений для производства биотоплива. К таким землям относятся особо охраняемые природоохранные территории, луга с высоким уровнем биоразнообразия или земли с большими запасами углерода. Данный критерий относится, помимо прочего, к землям, которые по состоянию на январь 2008 г. классифицировались как водно-болотные угодья, торфяники или леса. Это означает, что сырье, произведенное на землях, очищенных от тропических лесов до 2008 г., могло бы использоваться для производства биотоплива, однако любые земли, очищенные после указанной даты и, в частности, после вступления в силу Директивы RED, не могут быть использованы для этой цели.
Директива RED также затрагивает вопросы, связанные с возможным социальным воздействием производства биотоплива, вводя соответствующий механизм мониторинга, например возможного влияния на продовольственные цены. Однако социальных критериев, которым должны следовать конкретные производители биотоплива, не установлено.
Данные критерии распространяются на биотопливо как произведенное в ЕС, так и поставляемое по импорту. Однако ЕС критикуется за формирование «зеленого протекционизма» для поддержания европейских фермеров и недопущения на рынки иностранных конкурентов за счет установления односторонних норм по соблюдению принципов устойчивого развития. В частности, высказывалось мнение о том, что данные критерии не совместимы с обязательствами ЕС в ВТО. Митчелл и Тран пишут о том, что Директива RED нарушает положения статьи III ГАТТ–1994 (национальный режим), в соответствии с которыми страны–члены ВТО обязаны создавать равные условия как для товаров, производимых отечественными производителями, так и для аналогичных товаров, поставляемых по импорту. Кроме того, данная Директива вряд ли может быть обоснована требованиями статьи XX ГАТТ–1994 (общие исключения), допускающей ограничение торговли для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений.
Авторы статьи провели глубокий правовой анализ соответствия требований Директивы RED правилам ВТО. В результате они пришли к заключению, что Директива RED, скорее всего, может рассматриваться как документ, соответствующий обязательствам ЕС в ВТО. Даже если ее отдельные элементы и могут нарушать положения статьи III ГАТТ–1994, то это может быть обосновано положениями статьи XX ГАТТ–1994. Различный режим обращения товаров, которые рассматриваются как аналогичные (например, биотопливо, изготавливаемое из пальмового масла, для производства которого были очищены участки тропического леса в Малайзии, и европейское рапсовое масло), может соответствовать правилам ВТО в том случае, если отсутствует фактическая дискриминация по признакам происхождения товара.
Директива RED применяется в равной степени как к импортируемому биотопливу, так и к биотопливу производства ЕС. Детальный анализ критерия коэффициента экономии выбросов ПГ показывает, что целый ряд видов биотоплива не будут соответствовать данному критерию, в частности, после того, как предельное значение данного критерия возрастет до 50–60%. Коэффициент экономии по рапсовому маслу, из которого производится большинство видов биотоплива в ЕС, составляет в среднем 45%. С другой стороны, многие виды биотоплива импортного производства соответствуют данному критерию. Следовательно, в целом Директива RED регулирует обращение биотоплива иностранного производства не хуже, чем торговлю продукцией отечественного производства, даже при том, что на определенные типы биотоплива распространяется менее благоприятный режим регулирования, чем на другие виды биотоплива, в зависимости от способа их производства.
Что касается критериев по землепользованию, то они все-таки вводят дискриминационный режим по отношению к биотопливу иностранного производства. Земли, которые в соответствии с положениями Директивы RED не могут быть использованы для производства биотоплива, в ЕС существуют. К ним относятся водно-болотные угодья, лесные массивы или торфяники. Однако данные критерии будут ограничивать, в основном, биотопливо иностранных производителей, например производителей пальмового масла в Малайзии и Индонезии. Вместе с тем, авторы исследования полагают, что критерии по землепользованию можно было бы защитить на основе статьи XX ГАТТ–1994, которая допускает исключение для принятия мер, необходимых для защиты жизни людей, животных или существования растений, либо для охраны здоровья, либо касающихся сохранения истощимых природных ресурсов, если только такие меры не являются произвольной или необоснованной дискриминацией стран, где преобладают такие же условия, или если они не являются скрытым ограничением международной торговли. Вполне возможно, что критерии по землепользованию являются важными критериями, цель которых – не допустить негативных природоохранных последствий в связи с производством биотоплива. Они также прямо связаны с основной целью Директивы RED – сокращением выбросов ПГ – и, вроде бы, сформулированы таким образом, что их нельзя отнести к «произвольным» или «дискриминационным» мерам. Критерий коэффициента экономии выбросов ПГ также можно обосновать в соответствии со статьей XX, если их будут рассматривать как нарушающие статью III ГАТТ–1994.
Если оставить в стороне правовую аргументацию, то необходимо заметить, что со стороны ЕС было бы не очень логично принимать меры, которые бы обязывали государства–члены ЕС обеспечить значительное увеличение доли использования биотоплива в целях защиты окружающей среды, не предусмотрев при этом меры, которые бы реально способствовали улучшению состояния окружающей среды при реализации такой политики. Совершенно очевидно, что применение биотоплива, которое бы нанесло окружающей среде еще больший ущерб, чем ископаемые виды топлива, особого смысла не имеет, особенно если при этом учитывать тот факт, что потребитель будет платить за биотопливо больше, чем за ископаемое топливо. Однако даже при наличии критериев соответствия принципам устойчивого развития нет никакой гарантии, что политика ЕС в области биотоплива приведет к реальному снижению выбросов парниковых газов. Одним из возможных вредных последствий может быть так называемое косвенное изменение землепользования. Хотя земли, используемые для производства биотоплива для нужд ЕС, могут соответствовать критериям соответствия принципам устойчивого развития, рост потребности в биотопливе со стороны ЕС может привести к расширению масштабов уничтожения тропических лесов на других территориях, при этом произведенное на них биотопливо может быть отправлено в другие страны. На более поздней стадии в целях предотвращения случаев косвенного изменения землепользования к Директиве RED могут быть добавлены дополнительные критерии соответствия принципам устойчивого развития, но вряд ли такие случаи косвенного влияния можно будет предотвратить. Принятие дополнительных критериев будет трудно обосновать в ВТО, но многое будет зависеть от того, как такие критерии будут сформулированы.
Еще одной проблемой является то, насколько эффективным будет использование биотоплива для сокращения выбросов ПГ. Даже если применение биотоплива действительно ведет к сокращению выбросов ПГ, возникает вопрос приемлемости связанных с этим затрат. Биотопливо стоит дороже ископаемого топлива, наносит ущерб потребителям (за счет введения требований об обязательных добавках биотоплива к бензину и дизельному топливу, что ведет к удорожанию горючего) и/или правительствам стран (за счет сокращения налоговых поступлений в бюджет). Общая стоимость мер по сокращению выбросов двуокиси углерода за счет применения биотоплива, производимого в настоящее время в ЕС, оценивается Международным институтом устойчивого развития в размере 600–4400 евро за тонну, что в разы превышает затраты на реализацию других мер по сокращению выбросов двуокиси углерода.
В долгосрочной перспективе у биотоплива больший потенциал, в частности, если на коммерческой основе будут производиться более эффективные виды биотоплива. Однако использование биотоплива первого поколения может иметь негативные последствия для состояния окружающей среды или производства продовольствия и обходиться слишком дорого. ЕС может выиграть от пересмотра целевых показателей своей политики в отношении такого биотоплива, несмотря на то, что критерии соответствия принципам устойчивого развития, по-видимому, не нарушают обязательств ВТО.
Андреас Лендль и Мэлори Шаус –
студенты Института международных исследований в Женеве, Швейцария.
Они подготовили анализ соответствия Директивы RED требованиям ВТО
в рамках проекта «Клиника торгового законодательства» для МЦТУР.
Источники : Erixon F., Green Protectionism in the European Union: How Europe's Biofuels Policy and the Renewable Energy Directive Violate WTO Commitments, ECIPE Occasional Paper, No. 1/2009; Mitchell A. and Tran Ch., The Consistency of the EU Renewable Energy Directive with the WTO Agreements, Georgetown Law School Faculty Working Paper, 2009