Выпуск 4 - июнь 2014
Роман Мартусевич
Лидеры стран БРИКС объявили о подготовке создания Банка развития БРИКС (далее – Банк). Реализация Банком инвестиционных проектов на фоне возможной рецессии даст импульс, сравнимый с увеличением государственных расходов, но при ожидаемой большей результативности, поскольку, при прочих равных, банки развития обеспечивают более качественную экспертизу финансируемых проектов, чем министерства финансов, и более качественный мониторинг инвестиционной стадии их реализации.
Предпосылками успеха рассматриваемой инициативы являются: выработка и согласование новой парадигмы развития с четкими целями и приоритетами, которые могут несколько отличаться для разных стран БРИКС; создание эффективной и недорогой организационной структуры с правильной системой стимулов и устойчивой обратной связью, а также активная вовлеченность экспертных сообществ из стран-учредителей в работу Банка, обеспечение прозрачности и подотчетности его работы.
Статья опирается на выработанные с участием представителей российского гражданского общества Предложения по концепции Банка развития БРИКС, которые были распространены через пресс-центр прошлогоднего саммита G20.
Новая парадигма, стратегические и среднесрочные цели развития
Статистика красноречиво говорит о том, что существующие международные институты развития не сильно преуспели в решении проблем развития, борьбы с вопиющим неравенством, бедностью и голодом. Они оказались «заточены» под сложившуюся модель «роста без развития», которая обладает рядом крупных недостатков: (а) основные выгоды от роста получает 1-5% наиболее обеспеченных граждан; (б) рост ВВП иногда сопровождается не развитием, а деградацией некоторых ключевых отраслей экономики и сфер жизни общества (например, воспитания и образования).
Представляется, что в своей работе Банк развития БРИКС должен руководствоваться новой парадигмой и моделью развития, которую предстоит разработать и согласовать учредителям Банка.
В основу такой парадигмы можно положить концепцию инклюзивного и устойчивого роста и развития. Конечной целью и результатом развития должно стать искоренение бедности и существенное снижение степени неравенства в доходах, имущественном положении и доступе к благам цивилизации в странах, где реализуются проекты Банка, а также расширение возможностей человека трудиться и хорошо зарабатывать, оставаться здоровым и достойно жить на своей Родине.
Представляется, что в центре парадигмы должны быть такие стратегически важные для развития приоритеты и задачи, как:
- снятие наднациональных и отчасти национальных инфраструктурных (в том числе энергетика, транспорт, связь) и ресурсных ограничений для развития (в первую очередь, за счет ресурсосбережения и повышения ресурсоэффективности экономики);
- создание инфраструктуры для роста и развития (в том числе образования и здравоохранения, водоснабжения и водоотведения, хранения сельхозпродукции) и обеспечение на её основе: (а) развития и рационального использования человеческого и социального капитала; (б) сохранения и восстановления окружающей среды; (в) энергетической, водной, продовольственной, санитарно-эпидемиологической и экологической безопасности населения.
Это предполагает, в частности, снижение критически значимой импортозависимости по ключевым видам продукции и увеличение кооперации внутри БРИКС и с другими странами. Отличие же от существующих банков развития должно заключаться в оценке ситуации и выборе путей решения приоритетных задач, а также в организации работы института.
Задачи Банка
Представляется, что создаваемый Банк должен быть призван выполнять следующие задачи и функции:
а) заполнение пустующих ниш
Банк сможет заполнить некоторые ныне почти пустующие ниши, например, нишу развития инфраструктуры национальных финансовых и платежных систем, а также комплексного социально-экономического развития территорий или нишу проектов средней величины – стоимостью от 500 тыс. до 8-10 млн евро – путем финансирования и стимулирования формирования пулов таких проектов. Это особенно актуально для сел, малых и средних городов (преобладающая форма поселений в странах БРИКС), поскольку чрезмерный акцент на крупных городах с высокими доходами населения и местных бюджетов вносит вклад в нарастание диспаритетов развития и доходов. Выравнивание обеспеченности инфраструктурой должно стать одной из задач Банка.
Кроме того, еще одной задачей Банка может стать создание независящего от политических санкций отдельных государств инструмента долгосрочного фондирования национальных банков преимущественно в валютах стран-членов БРИКС.
Линейка продуктов Банка должна позволять задействовать как можно большее количество возможностей для развития, которые сегодня не достаточно охвачены финансовым рынком и существующими институтами развития. При этом работа Банка не должна ограничиваться странами БРИКС.
б) анализ финансово-экономической ситуации
Банк должен стать инструментом независимого и объективного анализа экономической и финансовой ситуации в мире и в странах БРИКС, основанным на прагматичном и сбалансированном подходе, а не на неолиберальных и прочих догматах, которые МВФ и некоторые институты развития навязывали развивающимся странам в 1990-е годы.
Для стран-членов, в которых не созданы национальные банки развития, привлечение кредитов Банка сможет помочь улучшить экспертизу национальных проектов развития и контроль за их реализацией, в которые иначе бы деньги вкладывались напрямую из бюджетов с соответствующими механизмами принятия решений и мониторинга, или, если говорить о других международных банках развития, на принципах, не отвечающих исторически сложившимся национальным особенностям.
В рамках новой парадигмы развития, на наш взгляд, Банк должен уйти от типичной для многих банков развития ситуации, когда при отборе проектов акцент делается на финансовых результатах проектов для заемщиков, тогда как проекты могут иметь значительный социальный, фискальный и экономический эффект, не связанный с заемщиком, (например, на территории). Одной из задач Банка могло бы стать фондирование таких проектов, в том числе с помощью отдельного Фонда с лимитами использования на каждую из стран-членов Банка.
Сегодня некоторые банки развития расходуют ресурсы на такие проекты, с которыми могут справиться коммерческие банки, и уделяют недостаточно внимания проектам, способным принести большие социально-экономические выгоды, если они не отражаются в среднесрочных финансовых потоках спонсоров проекта. Классическим примером является строительство трансконтинентальных транспортных артерий: в терминах не дисконтированного потока доходов Транссибирская магистраль окупилась через много десятилетий после ее создания, но прирост и населения, и валового продукта в зоне магистрали вдвое превышали средние по стране.
в) институциональные изменения
Банк может способствовать положительным институциональным изменениям в отдельных приоритетных отраслях. Например, сегодня в развитии сельских территорий недостаточное внимание уделяется помощи в производственной и закупочно-сбытовой кооперации мелких производителей сельхозпродукции, в развитии инфраструктуры для её хранения и первичной переработки (элеваторы, холодильники и т.п.). Одним из направлений работы Банка могло бы стать содействие организационным и институциональным изменениям, например, через предложение типовых банковских продуктов (заемщиками по такому продукту могут быть сельские кооперативы).
Другим инструментом положительных изменений может стать совместное финансирование национальных программ модернизации приоритетных отраслей. Россия, например, заявляет о принципе программного бюджетного финансирования, при этом ограничивая программы поддержкой соответствующих приоритетных отраслей без анализа и поддержки всей цепочки создания добавленной стоимости, в том числе в смежных отраслях. В результате поддержка оказывается точечной и не позволяет говорить о формировании программ модернизации отраслей в целом.
В ситуации смены парадигмы развития поддержка должна идти по всем уровням цепочки создания добавленной стоимости с жестким (на уровне требований к кредитам и проектам) исключением непроизводительных схем присвоения ренты, особенно монопольной и ресурсной.
Представляется, что в целях повышения результативности деятельности Банка его работа должна сопровождаться утверждением в странах-бенефициарах национальных дорожных карт в сферах компетенции Банка.
Любой банк развития требует институциональных изменений и, как результат, практически все современные банки развития являются агентами изменений в тех странах, которые пользуются их кредитами. Из этого можно сделать вывод о том, что, во-первых, цели изменений должны давать учредители Банка, а не его руководство и/или привлекаемые им эксперты. Во-вторых, Банк неизбежно станет политическим инструментом стран БРИКС, усиливающим многополярность, так как, привлекая кредиты на условиях Банка, страны неизбежно будут делать выбор между приоритетами Банка и приоритетами учредителей других международных институтов развития. В то же время Банк не должен навязывать свои приоритеты, но должен работать в зоне их пересечения с приоритетами стран-бенефициаров.
г) реализация транснациональных проектов
Учитывая соседство России, Китая и Индии, в работе Банка наверняка найдется место и крупным транснациональным проектам, например, в транспорте и энергетике, включая объекты для совместного использования. Примерами такого типа проектов являются газовая сделка «Газпрома» с Китаем и строительство дублера Панамского канала. Однако создаваемый Банк, на наш взгляд, не должен ограничиваться софинансированием только крупных наднациональных проектов. Более того, представляется, что даже в таких мега-проектах основными кредиторами должны выступать национальные банки, тогда как роль Банка развития БРИКС должна сводиться к софинансированию неосновной доли стоимости проектов и/или фондированию национальных банков.
При этом Банк должен подготовить и периодически пересматривать список направлений, по которым финансирование не будет предоставляться никому (например, строительство крупных плотин на равнинных реках).
Создание эффективной организационной структуры
Существующие банки развития часто критикуются за их забюрократизированность, высокие административные и транзакционные издержки, закрытость процесса принятия решений по проектам и недостаточный вес голосов развивающихся стран. Создаваемый Банк должен предъявить миру новые, более демократичные, эффективные и результативные подходы к решению задач развития.
Этого можно достичь путем разработки линейки стандартизованных продуктов Банка, простых, понятных и недорогих внутренних процедур, использования упрощенных процедур подготовки и оценки небольших «стандартных» проектов и других мер.
Возможно, потребуется утверждение запрещенных к использованию перечней критериев и подходов, применение которых способно подорвать работу Банка изнутри (в частности, таких как акцент исключительно на доходности проектов для спонсоров или ограничение Банком своей роли экспертизой готовых проектов без активного участия в их подготовке). Кроме того, вовлечение Банка в подготовку нетиповых проектов упрощает их экспертизу, а также гарантирует их соответствие установленным критериям и уставным целям. Это подтверждает опыт ЕБРР в финансировании проектов в инфраструктурных отраслях.
Ожидаемая трудность в укомплектовании структур Банка (в том числе Кредитного комитета) компетентными сотрудниками связан с объективным недостатком опыта работы в новой парадигме развития, что неизбежно потребует на ранних этапах его деятельности усиления роли органов высшего управления и экспертного сообщества. При этом следует избежать чрезмерного полагания на иностранных экспертов из развитых стран, которые не всегда хорошо понимают местный контекст ограничений, задаваемых уровнем развития страны, и даже саму идею этапности развития.
Участие гражданского общества в работе Банка
Особое внимание в создании Банка уделяется вопросам прозрачности и подотчетности, принципам участия, партнерства и консультаций с гражданским обществом и профессиональным сообществом. Трудно не согласиться с выраженной в Предложениях по концепции Банка позиции гражданского общества о том, что «деятельность Банка должна быть прозрачна для всех граждан, чьи налоги используются в деятельности банка. Банк должен быть подотчетен и работать в тесном сотрудничестве с теми, кто должен получить выгоду от его проектов».
Непрерывное следование этим принципам поможет сформировать канал устойчивой обратной связи и тем самым снизить ряд важных рисков, включая политические, обеспечить хорошую результативность и эффективность работы создаваемого Банка.
Представляется, что участие гражданского общества может быть весьма полезным, в частности, по следующим направлениям:
- помощь в определении и регулярной корректировке приоритетов деятельности и использования средств (фондов) Банка, а также в оценке потребности в различных продуктах (в том числе путем участия в работе коллективных органов управления Банка);
- участие в развитии управленческого и экспертного потенциала в странах БРИКС, в первую очередь у потенциальных получателей средств Банка;
- помощь в формировании портфеля проектов;
- помощь в проведении мониторинга и оценки результатов выполнения отдельных проектов и работы Банка в целом, а также учета этих результатов для корректировки приоритетов и методов работы, принимая во внимание приоритеты социально-экономического и культурного развития стран-членов Банка.
Вовлеченность гражданского общества в обсуждение концепции и вопросов создания Банка в 2013-2014 гг. уже может рассматриваться как хороший сигнал.
В контексте текущих политических инициатив руководства России, создание Банка развития БРИКС, скорее всего, будет форсироваться – надеемся, что не в ущерб качеству закладываемой в его основу модели развития и качества корпоративного управления.
Роман Мартусевич, кандидат экономических наук, Внешэкономбанк
Позиция автора является его личным мнением и может не совпадать с позицией указанной организации.
Источник: «Мосты»