Выпуск 4 - Июль 2013
Жиль Карбонье
Начало нового тысячелетия ознаменовалось более высокими товарными ценами и увеличением ценовой нестабильности в результате повышенного спроса со стороны стран с развивающейся экономикой на природные ресурсы в сочетании с экспортными ограничениями и финансовыми спекуляциями. В недавнем докладе Chatham House подчеркивается, что за последнее десятилетие глобальное потребление угля и железной руды возрастало на 5-10% в год. При этом ежегодный рост потребления нефти, меди, пшеницы и риса составлял почти 2%.[1] Быстрое развитие стран с большим населением, а также увеличение среднего класса во все большем количестве стран со средним уровнем доходов, вероятно, будут по-прежнему оставаться главными факторами повышения товарных цен в ближайшие годы. Ожидается, что глобальный спрос на продовольствие вырастет на 70% с 2010 г. по 2050 г., в то время как глобальный спрос на энергоресурсы, по прогнозам Международного энергетического агентства, увеличится на одну треть к 2035 году. Недавнее исследование показало, что реальные товарные цены на энергетические и неэнергетические ресурсы возрастали в течение последних шести десятилетий, несмотря на краткосрочные подъемы и спады и среднесрочные колебания, притом что реальные цены были особенно низкими в 1990-х и начале 2000-х годов.[2] Стремительный рост использования нетрадиционной нефти и сланцевого газа, по-видимому, станет переломным фактором и окажет значительное влияние на цены на энергоносители, несмотря на могущественные группы, поддерживающие ограничение экспорта для сохранения низких внутренних цен в странах-производителях (например, сланцевый газ в США), и серьезную обеспокоенность о воздействии этих товаров на климат и окружающую среду.
По мере того, как мир входит в эпоху относительного дефицита ресурсов, все большее количество двухсторонних и региональных торговых соглашений содержит положения о стратегических ресурсах, которые позволяют сторонам этих договоренностей обеспечить бесперебойные поставки товаров, представляющих для них особую важность. Это усиливает риски дефицита для других стран-импортеров, которые не участвуют в соглашениях, и представляет серьезную проблему для многосторонней торговой системы, являющейся наследием предыдущей эры относительно низких товарных цен, связанных с обилием ресурсов.
За последнее десятилетие все большее количество стран вводит экспортные ограничения на продовольствие, энергоресурсы и природные ископаемые. Если ранее основные экспортеры облагали товары экспортными пошлинами в фискальных целях или для поддержки внутренней переработки сырья, то сейчас все выглядит по-другому. В период с 2007 по 2011 гг. более 30 стран ввели экспортные ограничения на сельскохозяйственные товары в связи с обеспокоенностью по поводу продовольственной безопасности и цен на продовольственную продукцию. Такие торговые ограничения могли быть причиной почти половины скачков цен на продукты питания в 2007-2008 годах.
Главной задачей ГАТТ, заключенного после 2-й Мировой войны, и ВТО, появившейся после окончания «холодной войны», является борьба с импортным протекционизмом. Хотя статья XI ГАТТ запрещает количественные ограничения экспорта (и импорта), переговоры главным образом сосредоточились на установлении обязательных лимитов на импортные тарифы и нетарифные меры, а также регулировании экспортных субсидий. Однако вопросы экспортных пошлин не были прямо урегулированы в ГАТТ, которое к тому же позволяет воспользоваться исключениями из общего правила отмены количественных экспортных ограничений. В своем Докладе о мировой торговле за 2010 г. ВТО подчеркнула, что правила многосторонней торговли не были созданы для регулирования торговли природными ресурсами и не всегда являлись адекватным ответом на секторальные особенности.[3] Однако общие принципы ВТО непосредственно относятся к торговле природными ресурсами и действительно создают основу для ограничения торговых войн за ресурсы.
Что касается недавнего кризиса цен на продукты питания, то оценить значение торговых мер в этом процессе - непростая задача. Особое влияние ограничивающих торговлю мер, финансовых спекуляций и аномальных климатических явлений остается оспариваемым и может значительно варьироваться в зависимости от вида товара. В этой связи кризис на рынке риса в 2008 г. позволяет извлечь несколько уроков. Цена метрической тонны риса возросла с 393 долл. США в январе 2008 г. до более чем 1000 долл. США в апреле-мае 2008 г., а затем снова упала до 550 долл. США к концу года. По мнению экспертов, показатели рынка не предвещали такого роста и падения цен. Несмотря на засуху в нескольких районах производства, дефицит риса на мировых рынках отсутствовал. Спекуляция на фьючерсных рынках торговли рисом остается очень ограниченной, в отличие от других рынков (например, пшеницы или нефти). Главными игроками на рынке торговли рисом являются суверенные государства и частные торговцы. Крупнейший фьючерсный рынок торговли рисом, находящийся на Товарной бирже Чжэнчжоу, жестко регулируется Комиссией по ценным бумагам Китая. Спекуляцию на финансовых рынках нельзя назвать основным виновником, хотя нельзя и исключить непрямое воздействие спекуляции на других товарных рынках. Рис можно заменить пшеницей, цена на которую выросла с 196 долл. США в мае 2007 г. до 440 долл. США в марте 2008 г. (т.е. за несколько месяцев до роста цен на рис). Кроме того, сопутствующий взлет цен на нефть привел к серьезному увеличению стоимости удобрений и других сельскохозяйственных средств производства.
Торговая политика действительно сыграла центральную роль в кризисе рынка торговли рисом. Страны-производители потребляют около 93% производимого в мире риса, оставляя относительно ограниченную часть для трансграничной торговли. К началу 2008 г. Индия и Вьетнам, второй и третий экспортеры риса в мире, объявили об экспортных ограничениях. Их примеру последовали и другие страны. В то же время Китай ввел дополнительный налог на экспорт. Вскоре после этого Правительство Филиппин объявило о готовности импортировать необходимое количество риса для удовлетворения внутреннего потребления по цене вплоть до 1100 долл. США за тонну. Эти меры и официальные заявления наряду с недостатком прозрачности об уровнях производства и запасов вызвали ажиотажный спрос и чрезмерное накопление, что привело к взлету цен. С 2009 г. цены на рис стабилизировались на уровне примерно 500-600 долл. США за тонну, в то время как цена на пшеницу продолжает оставаться более нестабильной, увеличиваясь с середины 2010 года. Меры торговой политики, принятые странами в ответ на кризис рынка торговли рисом в 2008 г., включают усилия Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), направленные на повышение прозрачности и обмен информацией о производстве и запасах, что, по всей видимости, оберегает рис от ценовой нестабильности, которой подвержены другие товары.
В итоге экспортные ограничения - и даже заявление об их введении - в сочетании с недостатком прозрачности и доверия между основными игроками стали ключевыми элементами кризиса на рынке торговли рисом в 2008 году. Степень, до которой такие временные меры могли быть оправданы в соответствии с международным торговым правом, остается неподтвержденной. Однако законность ограничений кажется спорной, учитывая тот факт, что критический дефицит риса отсутствовал. В любом случае механизм разрешения споров ВТО был бы слишком неэффективным для решения такого внезапного кризиса, развившегося менее чем за один год.
Какова должна быть роль ВТО в обеспечении безопасности стратегических поставок в условиях недостатка ресурсов? Решение Апелляционного органа ВТО, принятое в январе 2012 г. в отношении китайских экспортных ограничений на различное сырье, стало первым решением, непосредственно касающимся условий, которые могут оправдывать введение экспортных ограничений в рамках ВТО.
Этот спор был начат тремя годами ранее Европейским союзом, Мексикой и США в отношении экспортных квот и экспортных пошлин, введенных Китаем на некоторые сырьевые товары (например, боксит, марганец и цинк). Апелляционный орган в целом подтвердил решение, принятое третейской группой против Китая в июле 2011 г., указав на статьи XI:2(a) и XX(g) ГАТТ и ряд положений Протокола о присоединении Китая к ВТО, согласно которым страна обязалась отменить все экспортные пошлины. Статья XI:2(a) ГАТТ разрешает временное снятие общего запрета на количественные ограничения: запрет на экспорт и ограничения могут «временно применяться для предотвращения или ослабления последствий критического недостатка продовольствия или других товаров», имеющих существенное значение для экспортирующей страны. В первую очередь эта статья применяется к возобновляемым источникам энергии. Статья XX(g) ГАТТ регулирует специальные меры, связанные с консервацией истощаемых природных ископаемых, «если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления». Это решение Апелляционного органа создало важный прецедент не только в отношении торгового спора о китайских экспортных ограничениях на редкоземельные элементы, но и в отношении будущих экспортных ограничений касательно сокращающихся невозобновляемых ресурсов.
С точки зрения ресурсной экономики цена истощаемых природных ископаемых, таких как редкоземельные элементы, неизбежно рано или поздно достигнет своего пика, когда их запасы иссякнут. Базовое правило Хотеллинга гласит, что на конкурентном рынке цена истощаемого ресурса должна расти темпами, равными текущей процентной ставке. Данная модель, конечно, должна быть расширена, чтобы учитывать технологический прогресс, оказывающий влияние на спрос посредством выигрыша в эффективности или использовании заменителей. Следуя данной логике, экспортные ограничения задерживают будущий непомерный взлет цен, сдерживая текущее потребление. Еще более важно то, что они отправляют критические политические сигналы и предоставляют полезные рыночные стимулы. Решение Китая ограничить экспорт редкоземельных элементов направил ударную волну по всему миру, заставив страны-импортеры рассмотреть возможность расконсервации собственных шахт, инвестирования в альтернативные технологии и увеличения переработки с целью уменьшения ставшей уже тревожной зависимости от китайских редкоземельных элементов. Решение Апелляционного органа задерживает рост цен и использование связанных с ним рыночных стимулов. Хотя неограниченный экспорт позволяет поддерживать низкие цены в короткой и средней перспективе, он может привести к непредвиденному увеличению цен в течение более длительного периода, оставляя меньше времени на разработку альтернативных товаров и технологий. Экспортные ограничения на истощаемые ресурсы, запасы которых уменьшаются, могут служить сигналами раннего предупреждения и стимулами для своевременной реакции.
Насколько ключевой должна быть роль ВТО в улучшении глобального управления продовольствием, энергоресурсами и природными ископаемыми? Каждый товарный рынок обладает собственными характеристиками, имеет своих ключевых игроков и особые региональные и глобальные организации, преследующие разные, часто противоположные, цели. Увеличение прозрачности посредством предоставления надежной информации о запасах и потоках товаров критически важно для импортирующих и экспортирующих стран, а также для инвесторов, чтобы предпринять своевременные действия и предотвратить панику. ВТО может предоставить большую прозрачность экспортных ограничений с более жесткими правилами в отношении ранних уведомлений и консультаций с участием всех заинтересованных сторон. Члены организации могут также уточнить толкование соответствующих мер регулирования ВТО, в частности, в отношении временного применения экспортных ограничений для предотвращения или ослабления последствий критического недостатка товаров первой необходимости, имеющих существенное значение для экспортирующих стран. По мнению некоторых авторов, следует также стремиться к заключению договоренности, по которой страны-импортеры обязались бы снизить тарифы на готовые изделия в обмен на обязательство стран-экспортеров не вводить торговые ограничения на экспорт основных видов сырья.[4]
ВТО не имеет эффективных инструментов для урегулирования трений, являющихся результатом возросшего дефицита ресурсов, несмотря на то, что организация в некоторых случаях позволяет найти компромисс между обоснованной обеспокоенностью стран-производителей и стран-потребителей, например, с помощью временных ограничений экспорта, имеющих существенное значение для национальной безопасности или защиты окружающей среды. Необходимо укрепить глобальную институциональную структуру, связанную с продовольствием и энергоресурсами, которая состоит из разнообразных двухсторонних, региональных и глобальных соглашений, начиная с неформальных, добровольных инициатив и заканчивая систематическим обменом данных и надзором с помощью создания совместного доступа к неприкосновенному запасу и разъяснения обязательных правил, касающихся экспортных ограничений. Универсального решения не существует: каждый товарный рынок обладает собственными характеристиками, имеет своих ключевых игроков, свои риски и слабые стороны. Принимая во внимание растущую зависимость между водой, продовольствием и энергоресурсами, требуется учитывать сложные взаимодействия между различными товарными рынками при проведении анализа с целью определения критических случаев нехватки ресурсов и разработки стратегий раннего управления рисками.
Сегодня ВТО должна уделять первоочередное внимание вопросам экспортных ограничений. Как минимум ожидается, что эффективная многосторонняя торговая система поможет избежать губительной паники, не оправданной показателями рынка (например, кризис рынка торговли рисом в 2008 году). Даже если тупиковая ситуация на переговорах раунда Доха не сулит стремительного прогресса в вопросах, обозначенных выше, это не должно застопорить успехи в том, что касается увеличения прозрачности и проведения эффективных ранних консультаций. Принципиальные и в то же время прагматичные многосторонние отношения должны сдерживать сегодняшнюю тенденцию решать проблему дефицита ресурсов с помощью эксклюзивных двухсторонних договоренностей.
Жиль Карбонье - профессор экономического развития, Женевский институт международных отношений и развития
[1] Lee, Bernice et al. Chatham House Report, Resources futures, 2012
[2] Jacks, David. From Boom to Bust: A Typology of Real Commodity Prices in the Long Run, NBER Working Paper 18874, 2013
[3] Доклад о мировой торговле за 2010 г: Торговля полезными ископаемыми, ВТО, 2010
[4] Bellmann, Christophe and Marie Wilke. Trade Policies for Resource Security: Rethinking Export Restrictions, In Melendez-Ortiz, R. et al. (eds), The Future and the WTO: Confronting the Challenges, Женева: МЦТУР, стр. 197-205, 2012
Источник: «Мосты»