Октябрь 2012, Выпуск 4
Мэри Уилки
Апелляционный орган ВТО вынес 16 мая 2012 г. решение по спору между Мексикой и США о маркировке продукции из тунца. По мнению Апелляционного органа, используемый Вашингтоном символ «безопасно для дельфинов» дискриминирует мексиканскую продукцию и нарушает правила ВТО.
Решение Апелляционного органа было тут же раскритиковано экологами и защитниками прав потребителей, которые увидели в нем посягательство на возможности США защищать дельфинов. Однако при более пристальном рассмотрении оказалось, что Апелляционный орган в значительной степени согласился с аргументами экологических групп, выступающих в защиту дельфинов. Критика ВТО касалась не высоких стандартов в отношении мексиканских товаров, а применения низких стандартов по отношению ко всей другой продукции из тунца. Члены Апелляционного органа особенно критиковали низкий уровень технического регламента США, поскольку он не может гарантировать, что немексиканские товары, имеющие право на маркировку символом «безопасно для дельфинов», действительно изготовлены из тунца, который был выловлен безопасным для дельфинов способом. Кроме того, Апелляционный орган предоставил важные ориентиры о применении права ВТО в отношении маркировки товаров и технических регламентов.
Апелляционный орган подтвердил правильность вывода третейской группы о том, что рассматриваемая мера является не добровольным стандартом, а обязательным для выполнения техническим регламентом. В соответствии с Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле, технические регламенты должны применяться без дискриминации, предоставляя импортным товарам режим не менее благоприятный, чем отечественной продукции.
Закон США об информации для потребителей о защите дельфинов 1990 г. (Закон) распространяется как на отечественные, так и на аналогичные импортные товары. Однако он не позволяет использовать символ «безопасно для дельфинов» для маркировки продукции из тунца, выловленного с применением кошелькового невода в восточной части тропической зоны Тихого океана (ВТТ). Закон не предусматривает исключений даже для случаев, когда независимые наблюдатели могут подтвердить, что во время промысла тунца ни один дельфин не был убит или тяжело ранен. Большинство мексиканских рыболовецких хозяйств используют кошельковый невод в ВТТ и, следовательно, не могут пройти сертификацию. В то же время для тунца, выловленного за пределами ВТТ, достаточно лишь получить сертификат капитана судна о том, что невод специально не устанавливался на дельфинов или не окружал их. Причем импортеры этой продукции не обязаны доказывать, что дельфины не пострадали.
Кошельковый невод используется исключительно для промысла тунца в ВТТ из-за уникального поведения тунцов и дельфинов в этом регионе. Указывая на это различие в режиме маркировки товаров, Мексика утверждала, что ее продукция из тунца находится в явно невыгодном положении. Действительно, Мексика уже давно заявляла, что для ее национального флота изменение методов рыболовства экономически нецелесообразно. В свою очередь Вашингтон указывал, что различие в режиме оправдано различными условиями для ловли тунца в ВТТ и за пределами этого района Тихого океана.
Опираясь в основном на рассмотренные третейской группой научные заключения, Апелляционный орган отметил, что нет обоснования для исключительного запрета кошелькового невода и разрешения других методов промысла, а также для установления другого режима для продуктов из тунца, выловленного в ВТТ. Он признал, что используемое США строгое регулирование оправдано, поскольку кошельковый невод может нанести серьезный вред дельфинам. Однако Апелляционный орган не согласился с Вашингтоном в том, что это оправдывает менее строгий режим для промысла в других районах Тихого океана и методов ловли рыбы, которые также известны своим негативным влиянием на дельфинов.
«Некоторые условия окружающей среды в ВТТ являются уникальными, [но] риски, с которыми сталкиваются популяции дельфинов в этом регионе, - нет», - отметили члены Апелляционного органа. Действительно, Апелляционный орган подверг резкой критике тот факт, что символ «безопасно для дельфинов» не требует учета смертности дельфинов при промысле тунца за пределами ВТТ. «Тунец, выловленный в этой зоне Тихого океана, будет иметь право на официальный символ, используемый США, даже если дельфины на самом деле были убиты или тяжело ранены во время промысла», - отметил Апелляционный орган.
Хотя члены Апелляционного органа согласились, что некоторая разница в торговом режиме допускается, они пришли к выводу, что степень различия в режиме не была пропорциональна степени различия в условиях. Апелляционный орган не требовал установить идентичный режим, но указывал на необходимость такого режима, который в одинаковой степени будет отражать риск для дельфинов в различных регионах мира. Другими словами, если США решили специально регулировать особые обстоятельства в ВТТ, они также должны регулировать особые обстоятельства в других районах Тихого океана. По мнению Апелляционного органа, мера США является недостаточно сбалансированной.
В ходе рассмотрения спора Мексика утверждала, что стандарт, предусмотренный в Соглашении о международной программе сохранения дельфинов (AIDCP), является недискриминационной альтернативной мерой, в которой отсутствуют обозначенные Апелляционным органом проблемы. В отличие от США, которые предъявляют определенные требования к методам рыбной ловли в качестве условия для использования официального символа «безопасно для дельфинов», правила AIDCP содержат требование о предоставлении сертификата, подтверждающего, что дельфины не были убиты или ранены во время каждого отдельного улова. По мнению Мексики, такой подход отражает различные риски и различные административные барьеры. Соглашение по техническим барьерам в торговле предусматривает, что в тех случаях, когда существуют соответствующие международные стандарты, такие технические регламенты, как символ «безопасно для дельфинов», должны основываться на таких международных стандартах или их соответствующей части. Однако Мексика не смогла убедить Апелляционный орган, что символ AIDCP «безопасно для дельфинов» является международным стандартом, которому должен соответствовать технический регламент США. Апелляционный орган также не согласился с выводом третейской группы, что стандарт AIDCP является альтернативной мерой, ограничивающей торговлю в меньшей степени. Отменив данный вывод третейской группы, Апелляционный орган также отклонил аргумент Мексики о том, что используемая США схема маркировки товаров из тунца является «более ограничительной для торговли, чем это необходимо», в нарушение Соглашения по техническим барьерам в торговле.
Хотя стандарт AIDCP не был подробно изучен членами Апелляционного органа, они указали, что применение одной лишь схемы сертификации не является целесообразным, поскольку этот подход не позволит решить проблему ненаблюдаемого вреда, причиняемого дельфинам. Этот аргумент использовали США. Согласно Апелляционному органу, Мексика и США не оспаривали, что «дельфины страдают от негативного воздействия, которое находится за пределами наблюдаемой смертности и связано с установкой неводов на дельфинов, даже при соблюдении ограничений, предусмотренных правилами AIDCP». По мнению Апелляционного органа, стандарт AIDCP позволит увеличить количество товаров, произведенных небезопасными для дельфинов методами и подлежащих маркировке символом «безопасно для дельфинов», что снизит эффективность американской меры.
Отвергая предложенную альтернативную меру, Апелляционный орган лишил Мексику надежды получить реальные выгоды от своей победы в этом споре, поскольку другие альтернативы предполагают увеличение требований к промыслу тунца за пределами ВТТ вместо снижения стандартов для Мексики. Посредством увеличения стандартов для методов рыболовства, которые могут причинить особый вред дельфинам, США могли бы скорректировать свою меру, устранив дискриминацию.
«Мониторинг рисков для дельфинов, которые возникают в результате использования различных методов рыболовства, за исключением установки неводов на дельфинов, может вестись лишь при введении дополнительного субстантивного требования - что ни один дельфин не был убит или серьезно ранен в неводе, которым был выловлен тунец», - отметили члены Апелляционного органа.
Апелляционный орган особо подчеркнул, что необходимо ввести дополнительное регулирование таких методов рыбной ловли, как использование устройств для привлечения рыбы (FAD) - плавающих объектов, которые специально спроектированы и размещаются в океане для привлечения тунца. «Использование кошельковых неводов или FAD может привести в некоторых случаях к существенному увеличению непреднамеренной ловли дельфинов», - указывается в докладе третейской группы.
В отношении этих и других методов промысла тунца члены Апелляционного органа отметили, что требование о проведении независимым наблюдателем сертификации факта отсутствия смертности и травматизма дельфинов может стать решением для этого спора. Однако введение такого требования в целом для всех продуктов - это «не единственный способ, которым США могут обеспечить соотношение своего положения о маркировке символом “безопасно для дельфинов” с рисками, связанными с рыболовством иными методами, чем установка неводов на дельфинов». Апелляционный орган отметил, что при определенных обстоятельствах может быть достаточно сертификации, осуществляемой капитанами судов. Многие надеялись, что Апелляционный орган предоставит четкие и конкретные рекомендации по приведению меры США в соответствие со статьей 2.1 Соглашения по ТБТ, но этого не произошло.
Например, обращаясь к действующему регулированию США, члены Апелляционного органа отметили, что «мера сама предполагает возможность того, что при определенных обстоятельствах только капитан может провести такую сертификацию». Похоже, они намекали на то, что использование этой возможности позволит привести рассматриваемую меру в соответствие. Но Закон предусматривает эту опцию, а также возможность обратиться за сертификатом к независимым наблюдателям только в случаях, когда «судно ведет промысел в тех районах океана, которые были определены как имеющие регулярную и высокую смертность или серьезный травматизм дельфинов».
Проведение сертификации только в этих ситуациях (вне зависимости от того, кто выдаст сертификат - капитан или независимый наблюдатель), конечно, не поможет решить проблему: символ «безопасно для дельфинов» теоретически может быть доступен для улова, в котором были убиты или травмированы дельфины. Тем не менее, если бы США толковали фразу «регулярная и значительная смертность дельфинов и нанесение серьезных травм дельфинам» таким образом, чтобы охватить использование FAD и других методов рыбной ловли, которые подверглись критике со стороны Апелляционного органа, то сертификационные требования могли бы в принципе применяться ко всем соответствующим продуктам.
Уже в ходе рассмотрения дела третейской группой США утверждали, что введение таких дополнительных требований сертификации для товаров из тунца, который был пойман за пределами ВТТ, будет излишним и несоразмерно дорогим удовольствием. Такой подход, по мнению Вашингтона, «будет иметь значительные денежные и инфраструктурные последствия для большинства стран, чьи суда ведут промысел тунца за пределами восточной части тропической зоны Тихого океана». Но Апелляционный орган не усмотрел оснований для этой обеспокоенности, особенно с учетом того, что правила маркировки другими широко используемыми в США символами, связанными с безопасностью для дельфинов, уже требуют представления таких дополнительных сертификатов.
«Мы не можем представить, как стоимость подтверждения о соблюдении того же требования (т.е. что ни один дельфин не был убит или тяжело ранен) может оправдать отсутствие такого требования для использования официального символа. Причем оно может применяться по отношению к тому же тунцу, выловленному в тех же условиях и в том же районе, при использовании альтернативного символа», - отметил Апелляционный орган, ссылаясь на выводы третейской группы.
Судя по письму Комитета по природным ресурсам Палаты представителей Конгресса США, Вашингтон продолжает настаивать на этом аргументе.
«В результате недавнего решения ВТО США должны будут использовать значительные регулятивные ресурсы по всему миру нецелевым образом», - указали конгрессмены в своем письме, критикуя доклад Апелляционного органа. По их словам, решение ВТО потребует от США введения ненужных требований в отношении других районов промысла тунца, которые находятся за пределами ВТТ, поскольку стаи тунцов практически никогда не следуют за дельфинами в других районах океана.
Кроме того, они предупредили, что это решение может стать основанием для начала новых споров в ВТО другими странами, по мнению которых новые требования будут ненужными и слишком дорогими. В частности, было заявлено, что «это абсурдное требование подтолкнет другие страны, занимающиеся промыслом тунца, выступить в ВТО против США».
От того, насколько Министерство торговли США сможет использовать такую широкую интерпретацию, будет зависеть, каким образом США выполнят решение Органа ВТО по разрешению споров. Если Министерство сможет изменить маркировку без внесения изменений в Закон, то оно может действовать самостоятельно. Если же потребуется предусмотреть дополнительные условия для маркировки, то понадобится решение Конгресса.
Однако Конгресс США известен тем, что он не всегда хорошо реагирует на предложение изменить внутреннюю политику. На самом деле, именно отказ Конгресса внести поправки во внутреннее законодательство привел к рассмотрению этого спора в рамках ВТО. Учитывая сильную критику и общее отсутствие поддержки американских избирателей в том, что касается изменения правил маркировки, принятие поправки законодательными органами США может стать неподъемной политической задачей.
Направление изменений процедурных требований будет трудно определить, поскольку за плечами осталось достаточно уникальное и богатое событиями прошлое. После первого спора по тунцу в ГАТТ и заключения AIDCP Министерство торговли США пыталось изменить правила маркировки путем замены требования к методу промысла тунца обязательной сертификацией о ненанесении дельфинам повреждений. Однако экологические группы обратились в суд, который постановил, что Министерство торговли США превысило свои полномочия и что изменения могут вноситься лишь по поручению Конгресса США.
Многие специалисты считают, что это решение суда запрещает внесение изменений в схему маркировки без специального поручения со стороны Конгресса. С другой стороны, тогда суд рассматривал лишь вопрос снижения требований для продуктов из тунца, выловленного в ВТТ, тогда как сейчас речь идет об увеличении требований для защиты дельфинов в остальной части Тихого океана.
В своем решении судьи указали, что стремление Министерства торговли США выполнить международный договор (AIDCP) не являлось достаточным основанием для внесения изменений. Нет никаких сомнений, что по отношению к решению Апелляционного органа может использоваться аналогичный подход.
В принципе, если Вашингтон не выполнит решение Апелляционного органа, то Мексика может обратиться в Орган ВТО по разрешению споров с просьбой разрешить применение ответных мер против США. Однако сомнительно, что даже такое внешнее давление позволит справиться с внутренней оппозицией. Если это все же произойдет, то выполнение рекомендаций Апелляционного органа вряд ли улучшит ситуацию для мексиканского рыболовного флота, который ведет промысел в ВТТ. Это связано с тем, что вместо снижения требований к маркировке тунца, выловленного в ВТТ, будут ужесточены требования для маркировки тунца, выловленного за пределами этой части Тихого океана.
В этом первом в истории ВТО споре о требованиях к маркировке продукции Апелляционный орган пояснил важные детали, касающиеся маркировки товаров, регулирования метода производства и стандартов.
В частности, Апелляционный орган принял заявленную США цель «обеспечить, чтобы внутренний рынок не способствовал методам промысла рыбы, которые наносят вред дельфинам», что может повлиять на будущие споры. Старые аргументы о том, что регулирование торговли не может носить «экстерриториальный характер» и что страны не могут «с помощью импортных или маркетинговых требований навязывать своим торговым партнерам определенные подходы к регулированию», похоже, оказались отвергнутыми. Очевидно влияние этого решения на регулирование таких вопросов, как стандарты соответствия критериям устойчивого развития для биотоплива и правила перевозки животных.
Следует также отметить важность вывода Апелляционного органа о том, что законодательство США - даже если оно не требует соблюдения обязательного предварительного условия для импорта товара - рассматривается в качестве обязательного правительственного регулирования. Этот вывод распространяет действие права ВТО на другие виды маркировки товаров, в том числе органические продукты.
Наконец, изучение вопроса, является ли AIDCP международным стандартом, указывает на то, что Апелляционный орган внимательно проверяет факты и аргументы в ситуации, когда страны ссылаются на международные стандарты в качестве оправдания своих торговых барьеров.
В целом различные выводы системного характера указывают на тенденцию, что отношения между маркировкой продукции, методами производства товаров, стандартами и доступом на рынки будут предметом тщательного изучения в будущем.
Мэри Уилки - сотрудник по международному торговому праву, ICTSD (МЦТУР)
Статья “Tuna labelling and the WTO: How safe is “dolphin-safe”?” на англ. языке была опубликована в “Bridges Biores” в июне 2012 г.: bit.ly/MmWnJX