Июнь 2010 г. Выпуск 4
Тимоти Джослинг
Многие считают, что сельскохозяйственная политика развитых государств создает проблемы для продовольственной безопасности развивающихся стран. Во многом такая критика справедлива, и мы не будем пытаться опровергнуть аргументацию, представляющуюся нам недостаточно убедительной. Вместо этого мы попытаемся разобраться, в каком направлении развивается политика ЕС и США, чтобы оценить влияние этих изменений на рассмотрение вопросов продовольственной безопасности на многостороннем уровне.
За последние 25 лет характер сельскохозяйственной политики развитых стран кардинально изменился. Правительства по большей части отошли от практики установления гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию и государственных закупок в случае необходимости. Установленные таким образом «политические» цены сократились и стремятся к уровню цен на мировом рынке. В большинстве случаев правительства отказались и от практики субсидирования экспорта и даже от ограничения экспорта в период высоких цен. Вместо используемого ранее манипулирования ценами были введены выплаты для сельхозпроизводителей, обусловленные рядом критериев, которые лишь косвенно связаны с объемами производства отдельных продуктов. И в большинстве случаев правительства включили в программы таких выплат еще и экологические критерии.
Впрочем, все эти политические меры вводились главным образом в условиях высоких тарифов. Это особенно справедливо для ситуаций, когда тот или иной продукт представлялся «чувствительным» в контексте внутренней политики. В результате сохранения существенно высоких тарифов такие изменения во внутренней политике не привели к ощутимому сокращению объема поддержки для сельхозпроизводителей развитых стран.
Соответственно, возникает вопрос: оказал ли процесс политических реформ на национальном уровне, подкрепленный еще и Соглашением по сельскому хозяйству Уругвайского раунда, сколько-нибудь существенное влияние на продовольственную безопасность развивающихся стран?
В целом, чем больше будет допустимый разброс цен в развитых странах, тем меньше будет неустойчивость цен на мировых рынках. Таким образом, переход к прямым выплатам уже сам по себе способствует стабилизации цен. Но в этом отношении следует разграничивать ЕС и США. Американские программы включают непосредственные выплаты, которые производятся даже в периоды высоких цен. Таким образом, значительная часть сельскохозяйственного производства США (кукуруза, пшеница, соя, хлопок и рис) защищена от полномасштабного воздействия условий, складывающихся на мировых рынках. ЕС же перевел практически все свои сельскохозяйственные выплаты в схему единых выплат сельхозпроизводителям (или единых погектарных выплат), которая не связана с состоянием мировых рынков.
Каковы перспективы дальнейшего реформирования этих дорогостоящих и противоречивых программ? Как повлияет на их дальнейшее обсуждение растущее ужесточение бюджетной политики? Сохранится ли тенденция к устранению зависимости уровня поддержки от объема производства? Будут ли выплаты еще больше увязываться с природоохранными целями и с желательной сельскохозяйственной практикой? Или же маятник качнется в обратную сторону, и опасение резких скачков цен приведет к мерам обеспечения продовольственной безопасности и к стимулированию роста внутреннего производства основных продуктов питания.
Решения, которые будут приниматься в ближайшие два года, по сути, должны определить дальнейшее развитие сельскохозяйственных программ ЕС и США до конца следующего десятилетия. Общая сельскохозяйственная политика ЕС (ОСП) должна интегрироваться в следующий период долгосрочного бюджетного планирования Европейского союза на 2014–2020 годы. Вопрос о том, сколько денег министры сельского хозяйства смогут израсходовать на сельскохозяйственные программы ЕС, будет одним из наиболее острых. В США также началось обсуждение нового Закона о сельском хозяйстве, который необходимо принять к концу 2012 года. И снова борьба развернется вокруг объемов финансирования для сельскохозяйственных программ, программ рационального питания и на природоохранные цели. Следует также учитывать переговоры раунда Доха, которые в случае их завершения в 2011 г. приведут к дополнительному давлению на национальные сельскохозяйственные выплаты после 2012 года.
Лиссабонский договор, вступивший в силу в декабре 2009 г., дает Европарламенту больше возможностей для влияния на сельскохозяйственную политику ЕС. Комитет Европарламента по сельскому хозяйству, вероятно, постарается если не развернуть вспять процесс реформ, то, по крайней мере, замедлить его и скорректировать ОСП в направлении обеспечения стабильности и защиты рынков. Другие комитеты Европарламента могут указывать на связанные с ОСП последствия в области торговли и развития. Таким образом, новый Еврокомиссар по сельскому хозяйству столкнется с проблемой: как найти путь для продвижения реформ ОСП в условиях конфликтующих позиций национальных министров сельского хозяйства и более идеологизированных разногласий в Европарламенте. Результат может оказаться менее сбалансированным, чем тот, который удавалось достигнуть двум его предшественникам.
В случае США опасность возвращения на прежние позиции не столь велика, отчасти из-за того, что американская сельскохозяйственная политика еще не полностью перешла к выплатам для сельхозпроизводителей, увязанных с экологически обоснованной практикой, на широкой основе. Но реформы, скорее всего, будут сталкиваться с усиливающимися трудностями в период жестких бюджетных ограничений. Большая часть финансирования для сельскохозяйственных программ рассматривается как «законодательно установленные выплаты» и не подлежит сокращению в рамках «дискреционных» расходов, хотя Конгресс всегда может пересмотреть законодательство. Большей угрозе бюджетных сокращений подвергаются те компоненты сельскохозяйственной программы, которые направлены в поддержку экологических мер. В 2012 г. задача сторонников реформ еще более усложнится.
Соответственно, необходимость быстрого завершения раунда Доха очевидна. Если проект соглашения по модальностям, подготовленный в декабре 2008 г., переживет завершающий этап переговоров, то ни у ЕС, ни у США не останется после 2015 г. возможностей для применения искажающих торговлю категорий внутренней поддержки, чтобы возвратиться к политике регулирования цен. В этом смысле влияние на продовольственную безопасность будет положительным. Но основное влияние раунда вполне может быть связано с тем, что он убедит инвесторов, что сельскохозяйственный сектор развивающихся стран стал более безопасным в рамках мировой продовольственной системы. Реальная проблема сельскохозяйственной политики последних 50 лет состояла в том, что большая часть инвестиций (включая инвестиции в исследования) направлялась на стимулирование производства в развитых странах. Пока не будет восстановлен баланс, реальный потенциал развивающихся стран в полной мере задействован не будет.
Кроме того, пожалуй, самая масштабная схема обеспечения большей доступности продуктов питания для бедных действует в развитой стране. Расходы в рамках Программы продовольственных талонов (сейчас она называется Американская программа льготной покупки продуктов) составляют около 50 млрд долл. США в год. В уведомлении для Комитета ВТО по сельскому хозяйству эта программа отнесена к мерам «зеленой корзины» и является самым крупным компонентом «зеленой корзины» США или любого другого члена ВТО. Распространение продовольственных талонов фактически имеет антициклический характер, поскольку поддержка для их финансирования усиливается при повышении цен на продукты питания. Возможно, эта программа не совсем отвечает понятиям глобальной продовольственной безопасности, но ее сложно критиковать с таких позиций.
Хотя идея глобальной программы продовольственных талонов может показаться фантастикой, любое, даже неуверенное продвижение в этом направлении может помочь в достижении баланса продовольственной и сельскохозяйственной политики. В условиях высоких цен и дефицита продовольствия необходимо усилить покупательную способность бедных потребителей. При этом обеспеченным потребителям удается поддерживать свое потребление продуктов питания на прежнем уровне. И значительный положительный эффект от этого получат сельхозпроизводители развивающихся стран, поскольку они окажутся в выгодном положении для поставки своего продовольствия.
Таким образом, торговая система будущего должна основываться: на открытых рынках, чтобы развивающиеся страны могли покрывать спрос на продукты питания и в странах Севера, и в странах Юга; на политике поддержки инвестиций в сельскохозяйственное производство в развивающихся странах; на постепенном отказе от политики поддержки производства в странах Севера в пользу политики, отражающей социальные затраты на интенсивное земледелие в густонаселенных районах; на политике повышения спроса в развивающихся странах для защиты от скачков цен. Более конкретно это включает: сокращение тарифов развитыми и развивающимися странами в результате раунда Доха; восстановление международных инвестиций и помощи для сельскохозяйственного сектора развивающихся стран, включая устранение технических барьеров для таких инвестиций; устранение экспортных субсидий и ограничение допустимой искажающей торговлю внутренней помощи в развитых странах на очень низком уровне; разработка механизма для повышения покупательной способности бедных потребителей в периоды высоких цен.
Тимоти Джослинг – заслуженный профессор (бывшего) Института продовольственных исследований в Стэнфорде; старший научный сотрудник Института международных отношений Стэнфордского университета (FSI); преподаватель Европейского форума FSI
Полный текст статьи на английском языке: http://ictsd.org/i/publications/75119/