Июнь 2010 г. Выпуск 4
Лаура Нильсен
Новый спор в связи с запретом ЕC на импорт продуктов из тюленей скорее всего станет знаковым для правовой системы ВТО. Он связан с рядом сложных политических вопросов и может привести к первому в истории уточнению взаимоотношений между защитой животных и правилами международной торговли.
Этот спор начался в ноябре 2009 г., когда Канада и Норвегия подали в ВТО претензии против недавно принятого Постановления ЕС 2009/1007 по торговле продуктами из тюленей. Предполагается, что в ближайшее время эти страны потребуют создания третейской группы для разрешения спора.
Регулирование торговли продуктами из тюленей в ЕС началось в начале 1970-х – 1980-х гг., когда фотографии забитых до смерти и окровавленных детенышей тюленей спровоцировали мощное общественное возмущение, поддержанное такими знаменитостями, как Бриджит Бардо. Поэтому в 1983 г. ЕС принял запрет на торговлю шкурами и мехом бельков, который не предусматривал ограничений на торговлю продуктами, полученными из взрослых тюленей, и не распространялся на продукты из тюленей, добытых инуитами (в основном из-за убеждения в том, что инуиты не убивают детенышей тюленей).
Постановление 2009 г. пошло гораздо дальше: оно направлено не против убийства бельков, а против промысла тюленей вообще. То есть ЕС считает убийство тюленей и практику тюленьего промысла негуманными в большинстве случаев и, соответственно, запрещает торговлю практически всеми продуктами из тюленей, за исключением тюленей, добытых инуитами.
Для стран с тюленьим промыслом такой подход будет спорным. Во-первых, добыча тюленей используется для регулирования численности популяции (чрезмерное увеличение поголовья тюленей угрожает существованию других видов, включая рыбу и птиц, которыми они питаются). Во-вторых, тюлений промысел имеет политическое значение для правительств стран, где население прибрежных районов не имеет других источников дохода. В-третьих, тюлений промысел считается частью культурного наследия и большинство заинтересованных стран настаивают на своем праве самостоятельно регулировать свои собственные ресурсы.
Объем торговли продуктами из тюленей невелик, но ключевую роль здесь играют неэкономические (эмоциональные и культурные) факторы. Чувствительные для стран-истцов ценности традиций и суверенитета противостоят другим ценностям с высоким эмоциональным накалом, которые поддерживает ЕС, – ценностям защиты животных.
Но должны ли третейская группа и Апелляционный орган ВТО учитывать эмоциональную подоплеку этих решений? Разве не в том состоит вся прелесть системы ВТО, что члены ВТО самостоятельно определяют свою политику, а ВТО рассматривает только аспекты ограничения торговли, связанные с осуществлением мер? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо рассмотреть отличия между политикой в области защиты животных и экологической политикой, которая в прошлом и была основным предметом споров в рамках ГАТТ/ВТО.
Принципы защиты животных радикально отличаются от принципов охраны животных в экологических целях. Последний подход основывается на научной оценке зависимости сохранения биоразнообразия от сохранения того или иного вида, а в области защиты животных основное внимание уделяется индивидуальным животным, независимо от того, находятся они под угрозой исчезновения или нет.
Соображения защиты животных не основываются на логике. В Канаде считается приемлемым забивать бельков до смерти, во Франции – насильно кормить гусей для получения гусиной печенки, а в Китае – есть собак. В одних странах морские млекопитающие пользуются особым отношением, а в других – убийство взрослых тюленей и даже их детенышей столь же приемлемо, как убийство кур.
При рассмотрении спора в рамках ВТО обвинения будут скорее всего основываться на нарушении статьи 4.2 Соглашения по сельскому хозяйству, статей 2.1 и 2.2 Соглашения по техническим барьерам в торговле (Соглашение по ТБТ) и статей 1:1, III:4 и/или XI:1 ГАТТ.
Возможно, третейская группа сконцентрируeтся на положениях Соглашения по ТБТ, а не ГАТТ вследствие его большей конкретности. Бремя доказательства будет возлагаться на истцов. Третейская группа может утверждать, что законодательство ЕС нарушает принципы режима наибольшего благоприятствования (РНБ) и национального режима Соглашения по ТБТ, поскольку на идентичные продукты распространяются различные режимы в зависимости от того, получены ли они в результате инуитского промысла или нет. Естественным контраргументом будет заявление, что постановление ЕС не является дискриминационным, поскольку на все продукты из тюленей, добытых инуитами, распространяется одинаковый режим.
Статья 2.2 Соглашения по ТБТ предусматривает, что торговые меры не должны создавать «необоснованных препятствий для международной торговли». Защита животных может, вероятно, рассматриваться как «законная цель», поскольку это основание содержится в статье XX(b) ГАТТ.
РНБ и национальный режим рассматриваются в статьях III и I ГАТТ. Если третейская группа сочтет, что исключение для инуитского промысла является дискриминационным, то эти положения будут считаться нарушенными. Но третейская группа может также рассматривать меры ЕС как количественное ограничение торговли, нарушающее статьи XI:1 ГАТТ и 4.2 Соглашения по сельскому хозяйству.
ЕС, скорее всего, воспользуется статьей XX ГАТТ (общие исключения). Защита тюленей может подпадать под действие параграфа (a) этой статьи как «необходимая для защиты общественной морали», параграфа (b) как «необходимая для защиты жизни или здоровья животных», или параграфа (g) как мера, «связанная с охраной исчерпаемых природных ресурсов». Все будет зависеть от того, какой параграф (или параграфы) решит использовать ЕС.
Возможно, третейские группы и Апелляционный орган не будут анализировать политические меры, а ограничатся лишь анализом связанного с ними ограничения торговли. Однако в споре о китайских ограничениях для аудиовизуальной продукции определялась «значимость затронутых интересов или ценностей». Соответственно, будет очень важно оценить «относительную значимость» политических мер ЕС по защите тюленей.
Наконец, важен анализ с точки зрения вводной части статьи XX: не применяются ли меры таким образом, что становятся средством для произвольной или необоснованной дискриминации, или же являются замаскированным ограничением торговли.
ЕС мог бы решить эту проблему при помощи маркировки. Однако в Постановлении отмечается, что этого было бы недостаточно для достижения политической цели, поскольку невозможно проверить, были ли тюлени убиты гуманным способом. В споре о креветках и черепахах Апелляционный орган признал необходимость введения запрета на торговлю вместо того, чтобы ограничиться маркировкой. Остается посмотреть, не воспользуются ли арбитры другой аргументацией в этом споре – если истцы поднимут этот вопрос.
Более проблематичной представляется защита на основании процессов и методов производства (ПМП) вместо введения прямого запрета на сами продукты. В соответствии с требованиями к ПМП необходимо оценивать практику, которая осуществляется за пределами территории члена ВТО, предпринимающего соответствующие политические меры – а это включает сертификацию и верификацию практики вне юрисдикции такого члена ВТО.
Вероятно, в споре всплывет вопрос о том, является ли действительно «менее ограничивающим торговлю» простой запрет на продукты, которые не соответствуют требованиям к ПМП (т.е. неприменение негуманных методов убийства), по сравнению с введением полного запрета на продукты из тюленей. Учитывая, что политика ЕС направлена не против продуктов из тюленей, а против методов, которыми они производятся, то вариант с ПМП действительно больше отвечал бы политической цели – а соответственно, рассматривался бы как менее ограничивающий торговлю.
В случае прямого запрета на все продукты из тюленей существовала бы возможность установления нарушения статьи XI:1 ГАТТ (количественное ограничение торговли), но было бы сложно утверждать о нарушении РНБ или национального режима. Анализ статьи XX ГАТТ также был бы гораздо проще, поскольку не возникал бы вопрос о наличии других доступных мер, которые в меньшей степени ограничивали торговлю, так как этот запрет распространялся бы на все продукты из тюленей.
Нынешний случай гораздо сложнее. ЕС косвенно заявляет, что он обязан исключить добытые инуитами продукты из тюленей из сферы охвата своего Постановления в связи с Декларацией ООН о правах коренных народов, а также в связи с экономическими и социальными интересами. Однако в документе не приводится никаких указаний, что добыча тюленей инуитами осуществляется более гуманным способом или же легче поддается проверке, чем добыча тюленей другими людьми.
Не создаст ли разрешение основанных на моральных соображениях торговых мер угрозы подрыва многосторонней системы? Это может произойти, если члены ВТО начнут вводить многочисленные подобные меры с протекционистскими целями.
Впрочем, возможно, что третейская группа в конечном итоге решит этот торговый спор, не прибегая к какому-либо анализу чувствительных проблем, таких как прямые противоречия между защитой животных и биоразнообразием или же между защитой животных и благосостоянием коренных народов. Настоящим испытанием этот спор может стать, если третейская группа решится постановить, что меры ЕС не представляют собой минимально возможные ограничения торговли. Можно представить, какой взрыв возмущения вызовут газетные заголовки, сообщающие, что ВТО одобряет жестокое обращение с животными.
Лаура Нильсен – доцент, специалист по праву ВТО, юридический факультет Копенгагенского университета
Полный текст статьи на английском языке: http://ictsd.org/news/bridges/