Июнь 2010 г. Выпуск 4
В процессе присоединения к ВТО Кыргызстан взял обязательство начать переговоры о членстве в Соглашении по правительственным закупкам. В последнее время Правительство страны интенсифицировало проработку этого вопроса для оценки выгод и проблем, связанных с этим шагом.
Национальным, региональным или муниципальным органам власти для осуществления своей деятельности (например, в области образования, здравоохранения, транспортной и другой инфраструктуры) требуется приобретение значительного количества товаров и услуг. Правительственные закупки составляют 10–20% ВВП и представляют собой огромный рынок.
В соответствии со статьей III.8(a) ГАТТ-1994 на правительственные закупки не распространяются основные правила национального режима. В структуре базовых документов ВТО существует специальное Соглашение ВТО по правительственным закупкам (Соглашение), которое является одним из плюрилатеральных соглашений ВТО с ограниченным числом участников. Его членами являются страны ЕС, Канада, Гонконг, Исландия, Израиль, Япония, Корея, Лихтенштейн, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Китайский Тайпей и США – то есть в основном развитые страны ( см. сайт ВТО: http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/memobs_e.htm ). Участники Соглашения часто настаивают на том, чтобы страны, присоединяющиеся к ВТО, приняли на себя обязательство присоединиться к этому Соглашению ВТО или хотя бы начать переговоры о своем членстве.
Соглашение распространяет свое действие на закупки товаров и услуг, осуществляемые правительственными организациями, а также крупными государственными предприятиями энергетики, водоснабжения и транспорта. Каждое государство, подписавшее это Соглашение, определяет свой собственный набор товаров и услуг, в отношении которого оно действует на его территории. Соглашение не регулирует правительственные закупки военной техники.
Основная цель Соглашения заключается в том, чтобы заставить правительственные учреждения применять коммерческие соображения при закупке товаров и услуг для своего использования, не дискриминировать иностранные товары, услуги и их поставщиков. В Соглашении регламентируется процедура осуществления государственных закупок, которая должна осуществляться только путем организации конкурсов (торгов) на основе принципов прозрачности и гласности.
Прозрачность правительственных закупок – один из вопросов, который был рекомендован для изучения с целью возможной разработки нового соглашения на Министерской конференции ВТО в Сингапуре (1996 год). В случае успеха, такое соглашение стало бы обязательным для всех членов ВТО – а не отдельных стран, как это происходит сейчас. Однако пока противоречия в основном между развитыми и развивающимися странами не позволяют принять решение о начале таких переговоров.
В процессе присоединения к ВТО Кыргызстан взял на себя обязательство начать переговоры о членстве в Соглашении по правительственным закупкам. В пункте 120 Доклада Рабочей группы по присоединению Кыргызстана к ВТО указывается, что на момент присоединения к ВТО Кыргызстан должен был представить свое первое предложение по правительственным закупкам. Была также достигнута договоренность, что если результаты переговоров удовлетворят Кыргызстан и других участников Соглашения, то Кыргызстан завершит переговоры о членстве в этом Соглашении к 31 декабря 1999 года, но эти переговоры еще продолжаются.
По запросу Министерства экономического регулирования и Агентства по государственным закупкам Кыргызской Республики в рамках Регионального проекта по либерализации торговли и таможенной реформе в 2009 г. было проведено исследование о возможных последствиях присоединения Кыргызстана к Соглашению по правительственным закупкам.
В докладе отмечается, что в 2003–2008 гг. правительственные закупки в среднем составляли 6% к ВВП страны. По данным Министерства финансов, в 2008 г. государственные закупки Кыргызстана оценивались в 12,8 млрд сомов (или 300 млн долл. США). По мнению авторов доклада, либерализация рынка государственных закупок будет выгодна как для национального производства, так и для государственного бюджета.
Так, кыргызские поставщики могут получить заметные выгоды от уменьшения или исключения неофициальных выплат («откатов») и повышения прозрачности процедур закупок. Кроме того, ожидается расширение бизнеса за счет официального представительства иностранных фирм или дистрибьютерства их продукции (компьютеров, оргтехники, мебели, медикаментов и др.) Только в Бишкеке имеется около 200 компаний (в основном малого и среднего бизнеса) и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют такие поставки. Все это может привести к увеличению занятости населения (до 240 полных ставок).
В докладе отмечается беспокойство, связанное с возможной потерей бизнеса местными компаниями после присоединения страны к этому Соглашению. Однако, по мнению экспертов, эти негативные факторы будут иметь ограниченный эффект: потерять бизнес могут только около 5% местных недостаточно эффективных национальных поставщиков.
Авторы исследования считают, что у кыргызских компаний существует лишь ограниченный набор услуг, которые они могут оказывать в странах ЕС, Казахстане и России. В основном это строительные работы, которые не требуют специального оборудования, и разработка программного обеспечения. По оценкам экспертов, на начальной стадии кыргызские поставщики могут заключать в среднем один или два контракта в год с правительствами развитых стран и немного больше небольших контрактов со странами СНГ. В целом, в первые два годы после присоединения к Соглашению кыргызские компании способны заключить контракты стоимостью от 230 до 400 т долл. США. Однако национальный бизнес настроен оптимистично – его представители считают, что есть возможность выхода на иностранные рынки и получения некоторых доходов в случае, если против них не будут применяться дискриминационные меры.
Авторы доклада считают, что присоединение Кыргызстана к этому Соглашению обеспечит дополнительные поступления в бюджет страны за счет повышения прозрачности и соответствия процедур закупок международным стандартам. Снижение уровня коррупции позволит уменьшить закупочные цены в среднем на 3,5%.
На основе бюджетных средств, выделенных для государственных закупок в 2008 г., консультанты подсчитали, что экономия бюджетных средств составит до 349,7 млн. сомов (приблизительно 8 млн долл. США). Однако при этом отмечается, что допустимый предел погрешности может быть значительным, так как доля опрошенных компаний составляет менее 17% .
Для подготовки к членству в Соглашении предлагается осуществить долгосрочную стратегию, которая состоит из пяти взаимосвязанных направлений: повышение эффективности и конкурентоспособности поставщиков частного сектора; фискальные и бюджетные мероприятия; развитие человеческих ресурсов и совершенствование администрирования; развитие системы электронных закупок; совершенствование законодательной базы.
По предварительным оценкам, общие затраты для реализации инициатив в указанных областях составляют примерно 1,7 млн долл. США.
Вопрос правительственных закупок вызывает острые споры как в ВТО, так и за ее пределами. Широко признается, что прозрачность государственных закупок отвечает интересам развития и демократии. Равные для всех участников и ясные процедуры государственных закупок позволят увеличить эффективность этого процесса, снизить коррупцию и освободить ресурсы для развития.
Однако развивающиеся страны часто высказывают опасение, что присоединение к Соглашению по правительственным закупкам может привести к ограничению возможностей государств развивать национальную экономику и содействовать развитию малых и средних предприятий, малых надомных предприятий, в том числе основанных на труде женщин и коренных народностей, что может привести к банкротствам и обнищанию населения. При этом страны руководствуются не только логикой развития экономики, но и такими ценностями, как справедливость, социальный мир, уровень занятости. Например, в Индии существуют правила по закупке определенной продукции исключительно у малых предприятий даже в том случае, если стоимость указанной продукции будет на 15% выше, чем у ближайших конкурентов.
Кроме того, многие страны воздерживаются от участия в этом Соглашении и выступают против его варианта в будущем в связи со значительными издержками, связанными с его реализацией.
Вопрос о присоединении к Соглашению актуален для стран, ведущих переговоры о вступлении в ВТО. Например, в России и Казахстане распространены опасения о том, что открытие этой сферы для международной конкуренции может ограничить возможности государственной поддержки НИОКР и процессов модернизации. В то же время либерализация рынка правительственных закупок может способствовать привлечению в страны передовой техники и технологий.
Эксперты в области торговой политики и развития считают, что каждая страна должна тщательным образом оценить последствия своего участия в Соглашении по правительственным закупкам с точки зрения своего устойчивого развития. Для стран, которые уже взяли на себя обязательства по присоединению к этому Соглашению, важно на основе широких общественных дискуссий разработать стратегию, позволяющую максимально использовать новые возможности и снизить возможные негативные последствия. Исследование об экономических выгодах и трудностях присоединения Кыргызстана к Соглашению можно считать хорошей практикой проработки вопроса по участию в ВТО с точки зрения национальных интересов.
Источники: Исследование «Анализ экономической выгоды от присоединения Кыргызстана к СГЗ ВТО» ( http://www.rtlc.net/ru/analysis/55/ ), материалы ВТО, И.И.Дюмулен «Терминологический справочник по ВТО». Москва, ВАВТ, 2006, «Переориентация глобальной торговли на благо людей», 2003