Июнь - Июль 2009 г. Выпуск 4
Сольвейг Кромптон
По мере того как в последние годы изменение климата становится одним из основных вопросов международной повестки дня, все больше внимания уделяется взаимосвязи между торговлей и изменением климата. Одним из примеров взаимодействия в этой сфере стало проведение на о. Бали (Индонезия) в декабре 2007 г . встречи министров торговли как одного из дополнительных мероприятий в ходе 13-й Конференции c торон Рамочной конвенции ООН по изменению климата.
Как Рамочная конвенция ООН по изменению климата (РКИК), так и Киотский протокол направлены на минимизацию негативного влияния на торговлю мер, предпринимаемых странами в рамках своих усилий по разрешению проблемы изменения климата. В частности, с татья 3.5 Конвенции предусматривает, что «меры, принятые в целях борьбы с изменением климата, включая односторонние меры, не должны служить средством произвольной или необоснованной дискриминации или скрытого ограничения междунароной торговли».
Стороны РКИК и Киотского протокола однозначно признали, что для достижения устойчивого развития необходимо обеспечить взаимно поддерживающие взаимоотношения между режимами в области международной торговли и изменения климата. В процессе подготовки к саммиту в Копенгагене стороны соглашений еще раз подтвердили это признание, но сейчас они сталкиваются в этой области с еще более серьезными проблемами.
Общая позиция развивающихся стран состоит в том, что обсуждение вопросов торговли следует проводить в рамках Всемирной торговой организации (ВТО), поэтому их не следует рассматривать в ходе обсуждения вопросов изменения климата. В отличие от своих коллег по ВТО, стороны климатических переговоров провели в течение года лишь несколько официальных встреч, на которых они пытались определить общий мандат переговоров по изменению климата.
В контексте переговоров по торговле и охране окружающей среды (они проводятся на основании параграфа 31 Министерской декларации от 16 ноября 2001 г .) к проблеме изменения климата непосредственно обращались только в связи с экологическими товарами и услугами. Это исключение стало результатом неформального предложения со стороны ЕС и США, которые предложили рассмотреть конкретные товары и услуги, способствующие разрешению проблемы изменения климата. Прогресс в переговорах по экологическим товарам и услугам зависит от разрешения остающихся проблем на переговорах по сельскому хозяйству и по доступу на рынки несельскохозяйственных товаров – в последнем случае, в частности, многое зависит от уровня согласованного сокращения тарифов, что станет основой для определения величины снижения пошлин для экологических товаров.
Развивающиеся страны не уверены, что товары, которые способствуют разрешению проблем изменения климата, должны получить более высокий приоритет по сравнению с другими экологическими товарами. Кроме того, в переговорах в рамках ВТО не уделяется достаточного внимания вопросам передачи технологий и члены ВТО из числа развивающихся стран утверждают, что добиться устойчивого развития будет невозможно, если они станут всего лишь импортерами продукции и оборудования для более чистых технологий из промышленно развитых стран.
Участникам переговоров в ВТО необходимо выработать более целостный подход к этим переговорам, чтобы либерализация торговли товарами и услугами способствовала разрешению проблем изменения климата так, как это предусматривает РКИК: т. е. чтобы это способствовало устойчивому развитию сторон, особенно из числа развивающихся стран .
Хотя результаты переговоров по параграфу 31(i) Министерской декларации, посвященному рассмотрению «взаимоотношений между действующими правилами ВТО и конкретными торговыми обязательствами, установленными в многосторонних экологических соглашениях (МЭС)», могут оказать влияние на сферу изменения климата, однако это не совсем очевидно. Ведь можно утверждать, что ни РКИК, ни Киотский протокол не включают «конкретных торговых обязательств», а значит, экологические соглашения могут оказаться за пределами мандата переговоров.
В отсутствие результатов этих переговоров вопрос о взаимоотношениях между РКИК, Киотским протоколом и правилами ВТО остается открытым. Например, предложение, выдвинутое ЕС в 2006 г ., (документ ВТО WT / TE / W /68 от 29 июня 2006 г .) может оказать влияние на взаимосвязь между торговыми мерами, применяемыми странами во исполнение своих обязательств по РКИК и/или по Киотскому протоколу, и соответствием этих мер правилам ВТО. Между членами ВТО сохраняются разногласия по вопросу о том, позволяет ли сфера охвата переговоров рассматривать взаимосвязь между Договоренностью о разрешении споров в ВТО и конкретными торговыми обязательствами в рамках МЭС.
Одним из форумов ВТО, который действительно открывает возможности для развития и укрепления синергичных элементов с обсуждением проблем изменения климата, является Рабочая группа по торговле и передаче технологий. В Плане действий Бали передача технологий определяется как одно из четырех основных направлений деятельности. Эта Рабочая группа могла бы стать полезным форумом и внести свой вклад в работу по рассмотрению вопросов изменения климата, предоставляя материалы о взаимоотношениях между торговлей и передачей технологий. На нынешнем же этапе все цели и намерения переговоров в рамках ВТО абсолютно не связаны с целями и намерениями переговоров по изменению климата.
Прямое упоминание о каких-либо торговых вопросах отсутствует в мандате Специальной рабочей группы по последующим обязательствам стран Приложения I к Киотскому протоколу или же в мандате Специальной рабочей группы по долгосрочным совместным действиям в рамках РКИК. В то же время существует косвенное признание необходимости поддержания баланса, достигнутого в РКИК и в Киотском протоколе. Рабочие программы обеих рабочих групп этот симбиоз отражают, предусматривая рассмотрение торговых последствий мер, которые предпринимаются для разрешения проблемы изменения климата.
Ключевые принципы РКИК содержат положение, согласно которому все действия, направленные на разрешение проблемы изменения климата, должны осуществляться «на основе равенства, в соответствии с общей, но дифференцированной ответственностью и в соответствии с потенциалом». В свете угрожающей ситуации, складывающейся в области изменения климата, развивающиеся страны настаивают, что исторически ответственность за изменение климата несут именно развитые страны, и полагают, что именно промышленно развитые страны должны взять на себя ведущую роль в осуществлении мер для предотвращения изменения климата.
В свою очередь развитые страны ищут способы разделить ответственность с развивающимися странами. Один из таких способов – применение торговых мер. Среди ключевых понятий в литературе по торговле и изменению климата встречается термин «утечка углерода» (в результате перемещения производства из стран с более жесткими требованиями в области изменения климата в страны с более либеральными стандартами происходит повышение выбросов углерода). Проблема утечки углерода уже давно вызывает озабоченность у промышленно развитых стран, особенно у стран Европейского Союза. Необходимо подчеркнуть, что этот вопрос будет вызывать еще большую обеспокоенность в контексте глобальной рецессии (с точки зрения его воздействия на конкурентоспособность национальной промышленности и на уровень занятости).
Некоторые развитые страны рассматривают возможность применения пограничного углеродного налога для разрешения проблемы «утечки углерода». По сути это означает, что при его использовании импортные товары будут облагаться дополнительной таможенной пошлиной при ввозе в страну, чтобы компенсировать меньшие затраты на сокращение выбросов углерода в стране-экспортере. Уже ведутся обсуждения о практичности применения подобных мер и даже об их соответствии правилам ВТО. Угроза применения пограничного углеродного налога развитыми странами вызвала недовольство у многих развивающихся стран, которые критиковали эту меру как скрытый протекционизм под прикрытием экологических целей.
Изменение климата – один из ключевых приоритетов для всех стран, но даже для развитых стран он не является единственным. Не следует преуменьшать роль, которую может сыграть глобальная рецессия в формировании позиций сторон на переговорах. В таком контексте торговые меры становятся главным оружием в руках участников переговоров по изменению климата. Развивающиеся страны, которые и в лучшие времена сталкивались с серьезными проблемами недостаточного потенциала, не могут позволить себе недооценку «смертельного» характера торговли в контексте изменения климата. Торговые меры вполне могут стать средством, при помощи которого развитые страны в конечном итоге смогут избежать своей исторической ответственности за изменение климата путем «экспорта» затрат в развивающиеся страны с применением таких торговых мер, как пограничное налоговое регулирование.
Не следует недооценивать рисков, которые создаются торговыми мерами для сферы изменения климата. Сейчас гораздо более важно, чтобы развивающиеся страны приняли подход, в котором в полной мере интегрируются экономика и охрана окружающей среды. Пока участники торговых переговоров не покладая рук стремятся завершить переговоры раунда Доха, они едва ли смогут себе позволить не обращать внимания на торговые вопросы, которые обсуждаются в процессе подготовки к Копенгагену.
Сольвейг Кромптон – политический аналитик Министерства охраны окружающей среды и туризма ЮАР
Данная статья отражает личную точку зрения автора, и изложенные в статье мнения не следует рассматривать как позицию Правительства ЮАР. Полная версия статьи на английском языке опубликована в “ Bridges Trade Biores Review ” №1, июнь 2009. Интернет: http://ictsd.net/i/news/bioresreview/48789/