Июнь - Июль 2009 г. Выпуск 4
Наталья Шпильковская
В июне 1997 г . правительства Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и России договорились о самостоятельном оформлении документов о присоединении к ВТО. Спустя 12 лет, в июне 2009 г ., руководство Беларуси, Казахстана и России заявило о кардинальном изменении этого подхода. Какие подводные камни мы можем встретить на новом пути?
Без сомнения, заявление Премьер-министра России Владимира Путина 9 июня о приостановке переговоров по присоединению Беларуси, Казахстана и России к ВТО и начале их ведения от лица Таможенного союза войдет в учебники по истории международных торговых отношений. Однако вряд ли в них будет адекватно описываться тот шок и непонимание происходящего, который испытали партнеры по переговорам и специалисты по вопросам ВТО. И дело здесь не только в том, насколько глубоко были проработаны юридические и технические аспекты этого решения, но и в том, какое влияние оно окажет на торговые отношения с членами ВТО.
Поставленная перед переговорщиками задача, прямо скажем, совсем непростая. И если с ее первой частью – уведомлением Секретариата ВТО «о намерении начать переговорный процесс по присоединению Таможенного союза» – затруднений не возникло, то ее вторая часть – реальное начало переговоров о присоединении создаваемого Таможенного союза к ВТО – потребует интенсивных консультаций и, возможно, беспрецедентных решений . В чем же сложность?
Во-первых, есть вопросы относительно функционирования создаваемого Таможенного союза. Ожидается, что в скором времени Межгосударственный совет ЕврАзЭС на уровне глав государств утвердит проект единого таможенного тарифа, который с 1 января 2010 г . будет применяться в отношении товаров, импортируемых из третьих стран. Формирование единой таможенной территории предполагается завершить к 1 июля 2011 г . После этого, вероятно, следует ожидать рассмотрения вопросов о наднациональных органах, а также о международной правосубъектности Таможенного союза в отношениях с третьими странами и международными организациями. Неужели присоединение к ВТО, которое является приоритетной задачей для Таможенного союза, будет отложено до 2011 года?
Возникает и другой вопрос: может ли создаваемый Таможенный союз присоединиться к ВТО в соответствии со статьей XII.1 Соглашения об учреждении ВТО?
Стоит отметить, что статья XII .1 указывает, что «любое государство или отдельная таможенная территория, обладающая полной автономией в ведении своих внешних торговых отношений и в других вопросах, предусмотренных в настоящем Соглашении и Многосторонних торговых соглашениях, может присоединиться» к ВТО. В истории ВТО известно несколько случаев присоединения отдельных таможенных территорий, например Китайского Тайпея. Однако нет прецедента присоединения таможенного союза, и вряд ли члены ВТО пожелают внести изменение в указанную статью.
Если создаваемая коалиция Беларуси, Казахстана и России рассматривается в качестве «отдельной таможенной территории» для цели присоединения к ВТО, то остается вопрос о соблюдении требования статьи XII .1 касательно полной автономии в регулировании всего комплекса вопросов, подпадающих под сферу действия ВТО (торговля товарами, услугами, правами интеллектуальной собственности, а также системные вопросы). Судя по тексту базовых документов о формировании Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России, цели и принципы функционирования данного регионального образования сконцентрированы на торговле товарами, в частности, установлении свободного товарообмена между странами-участницами (устранении мер тарифного и нетарифного регулирования). Выходит, что у создаваемого Таможенного союза намечаются сложности с выполнением требования статьи XII .1 Соглашения об учреждении ВТО...
Во-вторых, решение об изменении формата переговоров по присоединению трех стран поднимает вопросы процедурного характера. В частности, неясна судьба как первоначальных заявок Беларуси, Казахстана и России о членстве в ВТО, так и трех действующих Рабочих групп по их присоединению. Планируют ли правительства этих стран отзыв своих заявок и направление в Секретариат ВТО совместного официального заявления о присоединении Таможенного союза?
При рассмотрении этого вопроса может оказаться полезным изучение опыта Сербии и Черногории в решении процедурных проблем, возникших в их присоединении к ВТО. Первоначально Сербия и Черногория выступали в качестве государственного союза в отношениях с ВТО, но в 2005 г . они решили перейти к ведению двух самостоятельных процессов о членстве в ВТО. Они отозвали заявку о присоединении союза Сербии и Черногории. Генеральный Совет распустил Рабочую группу по присоединению Сербии и Черногории, затем рассмотрел индивидуальные заявки обеих отдельных таможенных территорий и образовал две Рабочие группы с новыми мандатами на ведение переговоров. Последуют ли члены ВТО этому прецеденту в случае Беларуси, Казахстана и России? Обратятся ли они к трем странам с запросом отозвать свои первоначальные заявки и начать переговорный процесс с нуля для присоединения Таможенного союза к ВТО?
Если в случае Сербии и Черногории указанное изменение произошло на начальном этапе переговоров, то у Беларуси, Казахстана и России складывается совершенно другая ситуация. Россия уже практически завершила двусторонние переговоры по доступу на рынки товаров и услуг. Казахстан закончил переговоры с 22 странами и продолжает переговоры с рядом членов ВТО. У Беларуси результаты тоже есть, но они значительно скромнее. Важность двусторонних протоколов о завершении переговоров связана с тем, что они являются основой для подготовки консолидированных перечней обязательств по товарам и по услугам. Эти перечни становятся неотъемлемой частью Протокола о присоединении страны/отдельной таможенной территории к ВТО. Следует также подчеркнуть, что в консолидированный перечень обязательств вносятся наиболее либеральные условия доступа на рынок, на которые страна/отдельная таможенная территория согласилась в ходе своих двусторонних переговоров с членами ВТО. Интересно, обязательства какой из трех стран создаваемого Таможенного союза наиболее либеральны?
Исходя из поручения Владимира Путина Министру экономического развития Эльвире Набиуллиной о сохранении уровня договоренностей, достигнутых Россией с ее торговыми партнерами в ходе переговоров по ВТО, можно предположить, что руководство рассматривает вопрос о формировании консолидированного перечня обязательств Таможенного союза по товарам на основе двусторонних протоколов России. С одной стороны, это выглядит логичным – Россия завершила двусторонние переговоры, но, с другой стороны, нельзя исключать, что договоренности Беларуси и Казахстана будут содержать более либеральные условия. Согласится ли Россия на дальнейшую либерализацию своих обязательств по доступу на рынок? Если нет, то какую компенсацию потребуют члены ВТО в этом случае?
В-третьих, следует трезво оценивать технические сложности, связанные с ведением переговоров от лица Таможенного союза. Как известно, процесс присоединения одной страны требует хорошо отлаженной и скоординированной работы сразу нескольких органов исполнительной власти для выработки мандата переговоров и оперативного принятия необходимых решений в ходе переговоров. Присоединение трех стран в рамках одного процесса означает существенное увеличение объема работы по согласованию решений внутри страны, а также с партнерами по Таможенному союзу.
Это всего лишь несколько потенциальных проблем, которые следует рассматривать при продолжении академического поиска ответа на вопрос: как одновременно достичь целей региональной интеграции и заполучить членство в ВТО? Наверное, вместо того, чтобы откладывать присоединения трех стран до 2011 г . или даже позднее, было бы благоразумно продолжить эти переговоры и в тоже время работать над синхронизацией уровней обязательств.
В ВТО все решения принимаются ее членами, и им предстоит определить, как действовать в случае нового Таможенного союза. Прошло 16 лет интенсивных двусторонних и многосторонних переговоров об условиях членства России, Беларуси и Казахстана… Неужели среди членов ВТО найдется кто-то, кто захочет начать все с белого листа?
Наталья Шпильковская – консультант, сотрудник МЦТУР