Выпуск 3 - май 2014
Ариэль Бруннер
Трес Робийнс
В течение последних четырех лет ЕС занимался реформированием Единой сельскохозяйственной политики (ЕСХП), которая в широком смысле регулирует производство продуктов питания в странах-членах ВТО. Еще в дебютном издании бюллетеня “Bridges Trade BioRes” в 2007 г. мы высказывали точку зрения о том, что решение серьезных экологических проблем, связанных с европейским сельскохозяйственным производством и землепользованием, требует глубоких реформ как в ЕСХП, так и в определении субсидий «зеленой корзины», предусмотренном в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. В то время как переговоры раунда Доха еще только должны изменить международное регулирование сельскохозяйственных субсидий, в июне 2013 г. ЕС достиг политического соглашения в отношении новой ЕСХП на 2014-2020 гг., которая была официально принята в декабре того же года.
Изначально новая ЕСХП рекламировалась как самый значительный пересмотр сельскохозяйственной политики со времен реформы Фишлера 2003 года. Двумя главными целями самых последних реформ были установление справедливости и стимулирование предложения общественных благ. Эти стремления нашли свое отражение в предложении Европейской комиссии, которое включало в себя соответствующие элементы для улучшения устойчивого развития европейского сельского хозяйства, а также для обеспечения более справедливого распределения выплат фермерам. В этой статье мы сосредоточимся главным образом на экологических аспектах данной реформы.
Важно отметить предложение, согласно которому 30% прямых платежей, а именно неадресной поддержки доходов, которая формирует основную долю ЕСХП, будут обусловлены соблюдением трех экологических обязательств. Во-первых, требование сохранить 7% площади фермы в качестве «экологической зоны», в которую входят экологически ценные элементы ландшафта, такие как живые изгороди, границы полей, покрытые дикорастущими цветами, и небольшие заболоченные территории. Во-вторых, требование диверсифицировать сельскохозяйственные культуры во избежание наличия монокультур по всей площади конкретной фермы, и, в-третьих, требование защитить постоянные пастбища – в особенности сенокосно-пастбищные угодья – от их превращения в угодья для пропашных или многолетних культур.
Несмотря на то что «экологическому пакету» Европейской комиссии недостает мер, которые бы были одновременно необходимыми и практически осуществимыми, он, по крайней мере, может положить начало улучшению агроэкологической эффективности большого количества фермерских хозяйств в Евросоюзе. Предложение также включало в себя продолжение реализации принципа перекрестного соответствия, введенного вместе с реформой 2003 года. В соответствии с этим принципом соблюдение экологического законодательства и определенных передовых практик должно являться условием для получения субсидий. В связи с этим было предложено расширить содержание принципа перекрестного соответствия для того, чтобы обеспечить выполнение требований водного законодательства и правового регулирования по пестицидам.
С самого начала реформа была встречена огромным сопротивлением со стороны фермерского лобби и увязла в комплексном законодательном процессе между 27, а затем и 28 странами-членами и Европейским парламентом. Создается впечатление, что в ходе переговоров был смягчен каждый аспект реформы и был внесен огромный ряд исключений и оговорок.
Этот процесс также осложнился переговорами по бюджету ЕС на 2014-2020 годы. В ходе дискуссий было принято решение о непропорциональном сокращении выделения средств на реализацию более прогрессивного сельскохозяйственного развития в рамках ЕСХП, включающего в себя агроэкологические программы. Кроме того, странам-членам была предоставлена почти полная свобода в распределении денежных средств между прямыми выплатами и поддержкой реализации основных принципов сельскохозяйственного развития. В некоторых государствах поддержка сельскохозяйственного развития в настоящее время уменьшается, поскольку денежные средства направляются на увеличение компенсационных платежей. Однако в других странах отмечается обратная тенденция.
Другие основные результаты реформ включают в себя ослабление перекрестного соответствия (механизма, связывающий получение прямых платежей с обязательным выполнением фермерами ряда требований, в том числе экологических стандартов), которое не было расширено для того, чтобы обеспечить соблюдение водного законодательства и нормативного регулирования по пестицидам. Существующие стандарты были фактически смягчены посредством исключения таких элементов, как выполнение законодательства по охране дикой природы. Меры контроля и санкции были ослаблены, что облегчило получение субсидий фермерами, которые нарушали установленные нормы. Были сохранены экологические цели, но их содержание может быть охарактеризовано как путаница, сопровождаемая размыванием требований. Например, странная система измерения позволяет в два раза завышать размер элементов ландшафта, поэтому в настоящее время обеспечить выполнение установленного требования (5% для «экологических зон») гораздо легче. Другой явный пробел позволяет считать интенсивно обрабатываемые пахотные угодья «экологическими зонами».
В стремлении предоставить странам-членам Евросоюза еще большую гибкость в обеспечении экологических требований, этим странам позволено заменять экологические обязательства регистрацией фермерских хозяйств в агроэкологических программах или в частных схемах сертификации, которые могли бы позволить производителям монокультур, таких как кукуруза, заменить диверсификацию культур зимним покровом почвы. Мелкие фермерские хозяйства освобождаются от любых экологических обязательств, как и фермеры, ведущие хозяйство с применением только органических удобрений.
Специфические оговорки в правилах также созданы для фермерских хозяйств со значительными площадями лугопастбищных угодий и фермерских хозяйств, располагающихся вблизи лесов. Выполнение экологических обязательств не требуется, в частности, для рисовых полей, оливковых плантаций и всех остальных многолетних культур, и уже на этом этапе становится ясно, что многие фермеры будут освобождены от необходимости изменять свои практики хозяйствования. Например, по оценкам организации BirdLife, почти половина сельскохозяйственных земель в ЕС и почти 90% фермеров в ЕС будут освобождены от обязательств по устройству экологических зон.
В общем и целом, маловероятно, что новая комплексная аграрная политика улучшит предоставление общественных благ путем побуждения получателей субсидий перейти к более рациональным агрономическим и экологическим практикам, как это изначально задумывалось. Еще хуже то, что реформа, по-видимому, также привела к вызывающим тревогу шагам в обратном направлении, которые могут нанести вред окружающей среде, исказить торговлю и поднять серьезные вопросы относительно соответствия некоторых субсидий ЕСХП требованиям «зеленой корзины», предусмотренным в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. В частности, возникают вопросы в отношении введения определения «активный фермер» и возврата к связанным платежам, которые обусловлены объемами производства.
Реагируя на прошлую критику в отношении субсидий, направляемых для аэропортов, полей для гольфа и землевладельцев, постоянно проживающих вне своего землевладения, специалисты, принимающие решения в ЕС, стремились к введению новых правил, касающихся субсидий. Определенные категории получателей потеряли право на выплаты в рамках ЕСХП. Кроме того, бенефициары большинства выплат ЕСХП теперь должны доказать, что они ведут хотя бы «минимальную деятельность» и одновременно обеспечивают «хорошие агрономические и экологические условия» содержания земель. Список лиц, утративших право на выплаты, может дополняться странами-членами ЕС, которые также могут принимать решения по положениям о «минимальной деятельности». В настоящее время министерства сельского хозяйства разрабатывают список получателей субсидий, на которых будет распространяться запрет, и устанавливают принципы «минимальной деятельности».
Пока трудно сказать, каким образом реформа будет реализовываться внутри ЕС, однако эти положения могут поднять серьезные вопросы в отношении утверждения Евросоюза о том, что субсидии не привязаны к производству. Если окажется, что «минимальная деятельность» широко перекрывает сельскохозяйственное производство, то прямые выплаты ЕСХП, вероятно, могут быть оспорены в ВТО. Следует также заметить, что в настоящее время ЕС уведомляет ВТО о том, что почти все меры ЕСХП соответствуют «зеленой корзине».
Появляются также разрозненные сведения о том, что министерства сельского хозяйства используют новое положение об активном фермерстве для отказа в предоставлении выплат многим категориям получателей помощи, которые являются критически важными для обеспечения предложения общественных благ, но не соответствуют установленным условиям коммерческого интенсивного фермерства. В качестве примера можно привести негосударственные организации, которые управляют сельскохозяйственными землями, фермеров, совмещающих работу на ферме с другим видом деятельности, а также традиционных фермеров, которые пасут скот в значительной степени в полуестественных местах обитания.
Реформа также знаменует потенциальный отход от линии ЕСХП, которая была запущена в середине 80-х годов и сопровождалась прогрессивным движением от субсидирования производства в сторону компенсационных платежей и вознаграждений за охрану окружающей среды.
Новая ЕСХП увеличивает свободу действий стран-членов ЕС в отношении введения связанных платежей, которые непосредственно побуждают фермеров производить «политически предпочтительные» товары, перечисленные в статье 52 регулирования ЕС о прямых платежах. В ВТО такие платежи подпадают под категорию «желтой корзины», и дальнейшие серьезные неопределенности угрожают несвязанной природе компенсационных выплат, когда они совмещаются со связанными платежами для поддержки производства, а также обусловлены выполнением требования по ведению активного фермерства. В частности, возникает вопрос о совместимости используемых Евросоюзом мер поддержки с требованиями к субсидиям «зеленой корзины».
С экологической точки зрения еще предстоит выяснить, какие секторы в результате получат увеличенные субсидии. Эти меры могли бы сыграть положительную роль, если бы были направлены на поддержание полезных практик, таких как использование систем экстенсивных пастбищ, однако они могли бы также пойти на поддержку загрязняющих и разрушительных практик, которые способствуют дальнейшей интенсификации производства.
В заключение отметим, что двумя наиболее характерными чертами новой ЕСХП являются ее фрагментарность и сложность. Каждая страна-член ЕС, а во многих странах каждый регион, будет вырабатывать свою собственную и в значительной степени отличающуюся ЕСХП, наполненную исключениями и пробелами и предоставляющую льготные условия для различных фермерских хозяйств, а также для производства монокультур.
В известном смысле мы можем в настоящее время заменить термин «Единая сельскохозяйственная политика» на «Сложные сельскохозяйственные политики» – именно во множественном числе. Способность Европейской комиссии контролировать, осуществлять мониторинг и оценивать этот водоворот противоречивых политик будет подвергнута серьезному испытанию. Кроме того, риск отсутствия любого реального критического рассмотрения экологических норм и требований «зеленой корзины» может в дальнейшем подорвать доверие к ЕС как к честному игроку в международной торговле и стратегиях устойчивого развития.
Ариэль Бруннер – руководитель отдела политики ЕС, BirdLife
Трес Робийнс – старший сотрудник по вопросам европейского сельского хозяйства и биоэнергетики, BirdLife
Источник: «Мосты»