Выпуск 3 - май 2014
Джованни Анания
Государства, ограничивающие экспорт товаров, не являются главными виновниками ухудшения продовольственной безопасности в развивающихся странах. Однако ограничения экспорта в значительной мере способствуют обострению негативных последствий в области продовольственной безопасности, вызывая неожиданный и стремительный рост цен на основные продукты питания и развитие продовольственного кризиса.
Сельскохозяйственные экспортные ограничения – сфера, которая не до конца урегулирована соглашениями Уругвайского раунда: положения, связанные с этими вопросами, слабы и в значительной степени игнорируются. Обеспокоенность стремительным повышением цен на продовольствие в 2007-2008 гг. обусловила появление данных вопросов в текущих многосторонних переговорах. Резкое повышение цен может произойти снова, и, несомненно, было бы целесообразно иметь усовершенствованную и согласованную на многосторонней основе нормативно-правую базу, чтобы уменьшить негативные последствия экспортных ограничений на продовольственную безопасность. Однако, несмотря на острую необходимость принятия членами ВТО более строгих норм на экспортные ограничения, соглашение по этому поводу до сих пор не было достигнуто.
Основным фокусом данного исследования являются ограничения экспорта сельскохозяйственной продукции как чрезвычайная мера в ответ на быстрорастущие мировые цены, а также переговоры, направленные на выработку путей эффективного применения таких ограничений. Цель исследования состоит в том, чтобы содействовать текущей дискуссии о введении более эффективных, согласованных на многосторонней основе и реально работающих правил по экспортным ограничениям во избежание дополнительных проблем, которые эти меры создают для бедных потребителей по всему миру в случае резкого роста цен.
Существующая правовая основа
Правила ВТО об экспортных ограничениях содержат очевидные пробелы, так как они не определяют обстоятельства, при которых количественные ограничения могут быть использованы, а также не регулируют экспортные пошлины. Основным положением, регулирующим экспортные ограничения, является статья XI ГАТТ-1994 (Общая отмена количественных ограничений). Кроме того, сельскохозяйственные экспортные ограничения регулируются статьей 12 Соглашения по сельскому хозяйству. Отсутствие детальных норм дает странам большое пространство для принятия решений по экспортным ограничениям. В то время как экспортные ограничения регулируются очень слабо, в ходе переговоров Уругвайского раунда было согласовано, что в соответствии с Соглашением по сельскому хозяйству, импортные ограничения на сельскохозяйственную продукцию могут иметь только форму связанных тарифов, которые будут постепенно снижаться. Таким образом, существует явная асимметрия в том, как решения об ограничении экспорта и импорта регулируются нормами ВТО.
Хотя первоначальные члены ВТО приняли решение не ограничивать свое право применять экспортные ограничения, они вынудили присоединяющиеся страны принять существенные обязательства относительно своей возможности поступать таким же образом. Китай, Монголия, Россия, Саудовская Аравия, Украина и Вьетнам приняли на себя дополнительные обязательства, которые выходят за рамки существующих правил ВТО. Кроме того, экспортные ограничения, в том числе и двусторонние, часто регулируются региональными торговыми соглашениями, положения которых не ограничиваются нормами ВТО.
Недавний продовольственный кризис и реакция на него некоторых основных экспортеров, последствия их решений для продовольственной безопасности в бедных странах, являющихся нетто-импортерами продовольствия, а также негативное влияние кризиса на репутацию международных продовольственных рынков как надежного источника продовольствия поставили новые вызовы перед многосторонними торговыми переговорами.
Тем не менее, достичь многостороннего соглашения о введении более жесткого регулирования экспортных ограничений очень нелегко. С 1999 г., в процессе переговоров как в ВТО, так и в рамках других форумов, страны-экспортеры оказались так же упорны, как и страны-импортеры в защите каждого дюйма своей свободы для принятия политических решений.
Варианты обеспечения продовольственной безопасности
В данной статье представлены шесть альтернативных вариантов по изменению текущих положений о временных экспортных ограничениях на сельскохозяйственные товары в случае внезапного и быстрого роста международных цен. Варианты представлены в порядке возрастания «амбиций» с точки зрения их способности ограничить существующее пространство для принятия решений в странах-экспортерах. Эти варианты являются взаимодополняющими в том смысле, что они не только не являются взаимоисключающими, но и наоборот, каждый из них должен включать соответствующие меры из менее амбициозных.
(а) Запрет экспортных ограничений на продовольственные закупки, которые будут распределены в качестве продовольственной помощи международными организациями.
Наименее амбициозный первый вариант представляет собой соглашение об изъятии из экспортных ограничений и экспортных пошлин продуктов питания, приобретенных международными организациями для реализации на некоммерческой основе в гуманитарных целях. Менее жесткой мерой является запрет, который распространялся бы только на чрезвычайные экспортные пошлины, нежели чем на все экспортные пошлины в целом, и только для закупок, сделанных отдельными международными организациями, такими как Всемирная продовольственная программа. Влияние данного варианта на объем торговли и рыночные цены было бы несущественным. Тем не менее, преимущества с точки зрения объема продуктов, которые гуманитарные организации могли бы распределить (учитывая их жесткие финансовые ограничения), были бы значительными, поскольку этот вариант предотвратил бы дополнительные издержки на приобретение и распределение продовольствия для гуманитарных целей, когда такое продовольствие наиболее востребовано, а доступ к нему ограничен.
(б) Улучшение соблюдения существующих норм.
Второй вариант не предусматривает изменения существующих норм ВТО. Он направлен на их исполнение путем уточнения некоторых терминов с использованием прозрачных и недвусмысленных формулировок. Согласно этому варианту, экспортные пошлины останутся тем инструментом, который страны могут использовать, однако условия применения экспортных ограничений, отличных от пошлин, будут уточнены. Это является необходимым условием для того, чтобы можно было отличить экспортные налоги от количественных ограничений, нарушающих статью XI ГАТТ-1994, и оспорить такие ограничения в рамках механизма разрешения споров ВТО. Также будут установлены процедурные механизмы для введения экспортных ограничений, включая консультации и представление уведомлений. Механизмы, похожие на те, что предлагаются в рамках этого варианта, включены в несколько региональных торговых соглашений.
Этот вариант станет значительным шагом вперед в повышении прозрачности и прогнозируемости использования экспортных ограничений в соответствии с существующими дисциплинами. Он позволит сократить информационную асимметрию и операционные издержки для трейдеров и инвесторов, а также неопределенность в отношении мировых рынков как источника продовольствия, когда это наиболее необходимо.
Влияние этого варианта на объем продаж и цены будет минимальным, так как страны всегда смогут сделать выбор в пользу экспортной пошлины вместо прозрачных количественных ограничений. Однако более высокие институциональные издержки внедрения экспортных ограничений могут удержать некоторые страны от введения таких мер и уменьшить вероятность «панической» политики реагирования, такой как внезапное введение запрета на экспорт.
(в) Ограничение воздействия экспортных пошлин и ограничений на мировые рынки вместо введения новых правил.
Этот вариант включает в себя совершенно иной подход к регулированию экспортных ограничений. Вместо ужесточения правил по экспортным пошлинам и количественным ограничениям необходимо сдерживать их влияние на мировые рынки. Существующие меры будут оставлены без изменений (не считая того, что предусмотрено в вариантах (а) и (б), изложенных выше), однако их использование будет поставлено в зависимость от условий в стране-экспортере и объема экспортируемого товара.
Для того чтобы иметь возможность использовать меры ограничения экспорта, странам придется поддерживать производство продукта, который экспортируется, на том же уровне, что и в недавнем прошлом. Этот подход можно найти в некоторых первоначальных предложениях на переговорах по сельскому хозяйству после Уругвайского раунда. Похожие положения включены в Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА) и в соглашения Канады о свободной торговле с Коста-Рикой и Чили. Этот вариант позволит экспортерам ограничить увеличение внутренних цен, но даст отечественным производителям возможность воспользоваться преимуществами более высоких мировых цен (в зависимости от используемого инструмента политики). Еще одно преимущество состоит в том, что нет необходимости проводить переговоры об определении исключительных обстоятельств, при которых страна может использовать экспортные ограничения.
(г) Запрет на использование ограничений, за исключением экспортных пошлин, на экспорт в бедные страны, являющиеся нетто-импортерами продовольствия.
Этот вариант выходит за рамки укрепления существующих мер на экспортные ограничения и предполагает запрет на использование ограничений на экспорт основных продовольственных товаров в те страны, которые пострадают от этого в наибольшей степени, то есть в бедные страны, являющиеся нетто-импортерами продовольствия. Тем не менее, в рамках этого варианта, так же как и согласно вариантам (а) и (б), использование экспортных пошлин останется неограниченным. Положения должны включать определение «бедных стран, являющихся нетто-импортерами продовольствия», чей импорт не может быть объектом экспортных ограничений, а также список основных продовольственных товаров, в отношении которых будет действовать рассматриваемая мера.
(д) Введение более строгих мер как для количественных ограничений, так и для экспортных пошлин.
Это предложение заключается в применении более строгих мер относительно использования количественных ограничений и экспортных пошлин. Однако ужесточение норм не дойдет до введения положений, аналогичных тем, которые регулируют ограничения импорта. В рамках этого варианта количественные ограничения и экспортные пошлины будут объявлены неправомерными, а затем будут определены исключения из общего запрета. Исключения могут относиться к определению стран, которым будет разрешено ограничивать свой экспорт, к основным продовольственным товарам, которые не могут быть предметом экспортных ограничений и к «спусковому механизму», позволяющему странам ограничивать свой экспорт. Эти исключения должны быть определены в виде автоматических, простых, прозрачных и поддающихся принудительному исполнению правил. В этом случае подход к количественным ограничениям и экспортным пошлинам будет одинаковым. Этот подход применяется в подавляющем большинстве региональных торговых соглашений.
(е) Установление полной «симметрии» в регулировании импортных и экспортных ограничений.
Самый амбициозный из возможных вариантов заключается в идентичном регулировании экспортных и импортных ограничений. Эти положения в соответствующих случаях должны быть интегрированы с вариантами (а), (б), (в) и (д), перечисленными выше. Связанные ставки существующих экспортных пошлин и запрет на введение новых включены в протоколы о присоединении некоторых стран, которые стали членами ВТО после Уругвайского раунда, а также во многие региональные торговые соглашения. Если бы члены ВТО согласились завершить раунд Доха, то такое соглашение обязательно содержало бы пересмотренные условия доступа на рынок, которые – при внесении соответствующих изменений – применялись бы и к экспортным ограничениям. Эффективность этой опции состоит в расширении объема продаж и снижении роста цен в случае их первоначального увеличения из-за экзогенного шока.
Борьба за обеспечение продовольственной безопасности является сложной проблемой, включающей многочисленные факторы. Страны, ограничивающие свой экспорт, не являются главными виновниками неадекватного потребления продовольственных товаров многими бедными странами развивающегося мира. Тем не менее, экспортные ограничения в значительной мере способствуют обострению негативных последствий в области продовольственной безопасности, когда происходит неожиданный стремительный рост цен на основные продовольственные товары и развивается кризис.
Джованни Анания – профессор Департамента экономики и статистики Университета Калабрии, Италия
Источник: «Мосты»