Август 2012, Выпуск 3
Ольга Нартова и Софья Маттеотти-Беркутова
Одним из знаковых решений, принятых на восьмой Министерской конференции ВТО 16 декабря 2011 г., было подписание Протокола о присоединении Российской Федерации к ВТО. Это событие ознаменовало окончание 18-летних переговоров по согласованию условий членства России в этой организации.
Дебаты, в ходе которых выражаются страхи относительно ВТО и последствий присоединения к ней России, напоминают переливание из пустого в порожнее. ВТО - это, по сути, инструмент современной международной торговли. По аналогии: молоток - это хорошо или плохо? Если уметь им пользоваться в строительстве, то хорошо, а если, не умея держать его в руках, бить себе по пальцам, то плохо. Также дело обстоит и с ВТО. Надо грамотно оценивать, какие же перспективы открываются для России, в частности, в одной из самых важных для нее областей - энергетике, и каким образом эти перспективы можно использовать себе во благо.
Во-первых, стоит отметить, что, вопреки часто озвучиваемым мифам, международная торговля энергоносителями и энергетическими услугами регулируется правилами ВТО. Такие товары и услуги наравне с прочими, пересекающими границы стран-членов ВТО, подпадают под основные принципы недискриминации и обеспечения доступа на рынок, предусмотренные в таких основополагающих соглашениях, как Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) и Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам. Энергетика не является исключением, несмотря на то, что в ВТО пока не существует отдельного соглашения, которое специфически регулировало бы международную торговлю газом, нефтью, возобновляемыми источниками энергии и другими энергоносителями и энергетическими услугами.
По результатам переговорного процесса о присоединении к ВТО Россия сохранила за собой право контролировать внутренние цены на газ, но приняла на себя обязательства делать это, не нарушая правил, в частности, Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам. Надо отметить, что Россия - не единственная страна, к которой предъявлялись дополнительные требования по повышению внутренних цен на энергоносители: Саудовская Аравия также взяла на себя определенные обязательства.
Как правило, если государство предоставляет производственные мощности по неадекватным ценам, например, при поставке газа или электричества внутренним производителям по ценам ниже рыночных, то это принято называть субсидией. Причем, если такая субсидия специфическая для предприятия или отрасли промышленности, то она подпадает под действие Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам, и к таким производителям могут применяться санкции ВТО. Если российская практика предоставления более низких цен для отечественной промышленности будет признана несоответствующей правилам ВТО, это может иметь самые серьезные последствия для энергоинтенсивных отраслей, в частности таких, как металлургия и химическая промышленность. Но надо иметь в виду, что сами по себе двойные цены в ВТО не запрещены, их легитимность зависит от конкретной ситуации и того, как именно происходит ценообразование.
Оценивая риски для предъявления обвинений к российской промышленности в получении запрещенных субсидий, надо обратить особое внимание на статью 2 Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам и приложить усилия, в том числе и на региональном уровне, к тому, чтобы любой факт предоставления более дешевой энергии российским производителям не подходил под определение «специфичности», и, таким образом, уже не подпадал под правила ВТО.
Согласно Протоколу о присоединении России к ВТО и Перечню специфических обязательств, Россия установила определенные ограничения и условия в отношении доступа на рынок. Так, например, любые коммунальные услуги выведены из обязательств и могут предоставляться государственными монополиями или частными операторами - обладателями эксклюзивных прав.
Также Перечень закрепляет оговорки в отношении национального режима по соглашениям о разделе продукции в области разработки и производства углеводородов, предоставляя приоритет российским юридическим лицам и обязывая компанию разработчика предоставить рабочие места российским гражданам так, чтобы не менее 80% работников были россиянами.
Как же может повлиять присоединение России к ВТО на внешнеторговую политику в области энергетики? Одним из основных политических и юридических преимуществ является тот потенциал, который Россия, являясь одним из крупнейших игроков на мировом рынке энергоносителей, может занять посредством активного участия как в механизме разрешения споров в ВТО, так и в рамках многосторонних торговых переговоров. Следующие примеры составляют лишь часть вопросов, в которых Россия смогла бы занять такую позицию, отстаивая свои внешнеторговые интересы в рамках правил, установленных ВТО.
Вопрос транзита является значимым как для России, экспортера газа, так и для Украины, по территории которой проходит газопровод, и Европейского союза (ЕС), основного торгового партнера и импортера российского газа. До сих пор стороны пытались урегулировать споры, периодически возникающие в зимние периоды, путем дипломатических переговоров и в форме консультаций в рамках Энергетической Хартии. Теперь же разногласия могут быть урегулированы по инициативе одной из сторон в рамках консультаций в ВТО и, если соглашение по данному вопросу так и не будет достигнуто, то механизм разрешения споров в ВТО предусматривает принятие решения по спорному вопросу группой экспертов (третейской группой) с последующим правом апелляции.
В то время как монополии не запрещаются правилами ВТО, характер деятельности и решения, принимаемые Газпромом, должны будут соответствовать принципу недискриминации и иметь коммерческую, а не политическую мотивацию в соответствии со статьей XVII ГАТТ. Газпром сможет продолжать практику взимания различных цен на экспортируемый газ в зависимости от торгового партнера, однако лишь в соответствии с вышеупомянутыми принципами. Таким образом, членство в ВТО поможет России отойти от использования своих энергетических ресурсов в качестве политических рычагов давления на своих партнеров, тем самым улучшив деловой климат в целом, что, безусловно, приведет к привлечению новых инвестиций и новых технологий (в том числе энергосберегающих и экологически чистых).
В 2009 г. Европейская Комиссия в рамках третьего пакета мер по либерализации рынка энергетики ввела дополнительные условия к сертификации для операторов газотранспортной системы (TSO) из стран, не входящих в ЕС (см. подробнее «Мосты» № 1, 2010 г.: http://bit.ly/P3oxed). Неофициальное название этой статьи Директивы 2009/73/EC от 13 июля 2009 г. - «статья для Газпрома» (gaspromclause), и она в первую очередь влияет на условия доступа российских операторов на европейский рынок. После вступления России в ВТО, в случае, когда оператор из одной страны пройдет сертификацию, а Газпрому будет отказано, такая ситуация может быть обжалована Россией в Органе по разрешению споров ВТО.
Проблемы регулирования международной торговли в области энергетики все чаще и чаще появляются на повестке дня ВТО, где роль энергетического сектора обсуждается в той или иной мере в рамках различных мероприятий. Члены ВТО осознали необходимость разработки дополнительного соглашения по энергетике. Таким образом, Россия получает возможность не только успешно интегрироваться в мировую торговлю в целом, но и повлиять на то, как правила международной торговли энергоносителями и энергетическими услугами будут развиваться в ходе торговых переговоров внутри ВТО, а также за ее пределами. Посредством инициирования и активного участия в торговых переговорах и механизме разрешения споров Россия имеет все шансы повлиять на то, как мировой рынок энергоресурсов будет выглядеть в будущем, и согласно каким правилам он будет функционировать.
ВТО также обладает необходимыми инструментами для внесения вклада в разрешение проблем глобального потепления. Не секрет, что многие страны рассматривают возможность применения торговых санкций к странам, чьи производители не переходят на экологически чистые и энергосберегающие производственные процессы. В рамках ВТО ведутся многосторонние переговоры по этим вопросам, и, являясь полноправным членом ВТО, Россия имеет возможность занять активную позицию и, влияя на конечный итог подобных переговоров, отстаивать свои будущие интересы.
Ольга Нартова, PhD, со-руководитель центра по изучению вопросов торговли и энергетики, Научный фонд Швейцарии
Софья Маттеотти-Беркутова, научный сотрудник центра по изучению вопросов торговли и энергетики, Научный фонд Швейцарии