Май 2011 г. Выпуск 3
Диего Бономо
За последние 18 месяцев крупные стихийные бедствия значительно повлияли на различные страны либо в силу роли этих стран в международной экономике, либо из-за их геополитического статуса.
В январе 2010 г. землетрясение унесло жизни около 200 тысяч человек и разрушило столицу Гаити. В июле этого же года от наводнения в Пакистане пострадало около 17 миллионов человек; проливные дожди уничтожили более 3 млн гектаров сельскохозяйственных угодий страны. В марте 2011 г. Япония пострадала вдвойне – и от землетрясения, и от цунами, результатом которых стала крупная ядерная катастрофа.
Каждое стихийное бедствие разрушает значительную часть человеческой и физической инфраструктуры пострадавшей страны и, соответственно, ее внутренней экономики. В целом, катастрофа также оказывает негативное воздействие на внешнюю торговлю, особенно в сельском хозяйстве. Если разрушено местное производство продуктов питания, пострадавшая страна будет вынуждена импортировать продовольствие. Снижение экспорта сырьевых товаров (и, соответственно, сокращение доходов от экспорта) также может оказать негативное влияние на состояние торгового баланса страны. Если катастрофа произошла в государстве, которое является крупным экспортером какого-то товара, то ее последствия отражаются на международных ценах, как это случилось с хлопком из-за наводнения в Пакистане.
После японской ядерной катастрофы страны стали повсеместно вводить санитарные и фитосанитарные меры, которые ограничили экспорт молока, фруктов и овощей из Японии. Кроме того, сократился промышленный экспорт, поскольку от землетрясения и цунами пострадали те регионы, которые являлись операционной базой для некоторых японских транснациональных корпораций. Глобальные цепочки поставок этих компаний сразу ощутили воздействие катастрофы.
Хотя стихийные бедствия несут разрушения, они также являются катализатором международного сотрудничества. После любой большой катастрофы следует, как правило, быстрая мобилизация мирового сообщества и международных организаций, а также внутренних и зарубежных организаций гражданского общества. Такая мобилизация часто принимает форму непосредственной гуманитарной помощи жертвам и – особенно в случае развивающихся стран – дополнительных обязательств по материально-технической и финансовой поддержке. В некоторых случаях, которые происходят все чаще в последние годы, страны принимают дополнительные торговые меры в целях содействия восстановлению экономики после стихийных бедствий. Такие меры носят специальный характер, без привязки к долгосрочным целям, которые планировались правительствами до катастрофы, и в целом представляют собой «торговую политику стихийных бедствий».
Многосторонние соглашения в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) содержат не так много обязательств по этому вопросу, однако правила по регулированию тарифов и предоставлению субсидий в отношении сельскохозяйственных и промышленных товаров являются заметным исключением. В пояснительных замечаниях и дополнительных положениях к статье XVIII (Правительственная помощь экономическому развитию) ГАТТ-1947 указывается , что положение по поддержке новых отраслей промышленности « охватывает также реконструкцию промышленности, которая была разрушена или существенно повреждена в результате военных действий или стихийных бедствий». Соглашение по сельскому хозяйству также содержит основания для освобождения от обязательств по внутренней поддержке, в частности, в отношении выплат (осуществляемых либо напрямую, либо путем финансового участия правительства в программах страхования урожая) в порядке помощи при стихийных бедствиях (см. пункт 8 Приложения 2 к этому Соглашению). Наконец, пункт с) статьи 6.7 Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам предусматривает исключение серьезного ущемления интересов в случае стихийных бедствий, которые оказывают серьезное воздействие на производство, качество, количество или цены товара, имеющегося в наличии для экспорта из члена, подавшего жалобу.
Все эти механизмы предназначены для использования страной, которая пострадала от стихийного бедствия. Комитет по сельскому хозяйству и Комитет по субсидиям и компенсационным мерам регулярно рассматривают отчеты, которые касаются деталей разрешенной правительственной поддержки в связи с природными катаклизмами. Например, в 2009 г. США отразили в своем уведомлении в Комитет по субсидиям и компенсационным мерам программу субсидий для восстановления районов, пострадавших от ураганов «Катрина», «Вильма» и «Рита». Только в 2006 г. страна намеревалась потратить на эти цели 4 млрд долл. США. В 2008 г. Япония сообщила в Комитет по сельскому хозяйству о программе с бюджетом в 46 800 млн йен на 2006 г., которая была нацелена на реконструкцию оросительных систем, дренажа и местных дорог, поврежденных в результате стихийных бедствий.
Такие меры, превентивные или связанные с реконструкцией, обычны для ВТО. Однако наиболее интересным аспектом торговой политики стихийных бедствий являются действия одной страны (или группы стран), которые направлены на получение выгод другой страной (или группой стран), особенно в отношениях между развитыми и развивающимися странами. Среди используемых государствами инструментов выделяются два: торговые преференции и торговый протекционизм, в частности, в виде антидемпинговых пошлин.
Торговые преференции для стран, пострадавших от стихийных бедствий, обычно шире по своему охвату тех, которыми уже пользуются развивающиеся страны. Зачастую природная катастрофа служит лишь катализатором предоставления преференций, которые уже находятся на рассмотрении. Например, в 2005 г. Генеральный директор ВТО обратился к членам организации с предложением рассмотреть вопрос о расширении доступа на рынки для стран, пострадавших от цунами в Юго-Восточной Азии и Индийском океане. Пытаясь оправдать в Конгрессе США предоставление торговых преференций Шри-Ланке и противостоя жесткому лоббированию текстильной промышленности, Сенатор Гордон Смит (республиканец, штат Орегон) подчеркнул, что эта страна сильно пострадала от стихийного бедствия и нуждается в помощи.
Однако эта тенденция, кажется, недавно стала меняться – появились новые и эффективные обязательства. Например, в 2010 г., после обрушившегося на Гаити землетрясения, Конгресс США одобрил законопроект, который расширил применение беспошлинных квот и упростил правила происхождения для экспорта одежды из Гаити. Специальная программа экономической поддержки Гаити в 2010 г. (HELP) прошла законодательный процесс менее чем за месяц и была принята в качестве отдельного закона (автономный закон), что является редкостью для таких законодательных актов. В том же году ЕС объявил о своем намерении предоставить дополнительные торговые преференции Пакистану путем приостановления действия тарифов по 67 тарифным линиям и тарифных квот на ряд товаров, включая этанол, чтобы помочь стране справиться с последствиями наводнения 2010 года. Для реализации этого плана ЕС обратился к членам ВТО с призывом согласовать освобождение ЕС от обязательства по режиму наибольшего благоприятствования. Это обращение ЕС может стать важным прецедентом в многосторонней торговой системе. Интересно, что Индия выступила с критикой предложения ЕС, указав, что ни одна из наименее развитых стран, пострадавших от цунами 2004 г., не получила подобных тарифных уступок.
Несмотря на более частое использование, предоставление торговых преференций является политическим актом, так как это полностью зависит от целей и действий со стороны страны-кредитора. В случае антидемпинга, однако, возможность реагирования на стихийные бедствия представляется более институализированной. Действительно, это парадокс. С одной стороны, для многих использование антидемпинговых мер в ВТО – формальный протекционизм. С другой стороны, за счет необходимости проведения специальных процедур, в том числе демонстрации причинно-следственной связи между демпингом и ущербом, до введения мер, сложная защитная система может учесть потрясения, вызванные стихийными бедствиями в стране-экспортере.
Интересный случай произошел в США в 2005 г., когда Комиссия по международной торговле, сославшись на изменившиеся обстоятельства, пересмотрела размер антидемпинговых пошлин, взимаемых на импорт креветок из Индии и Таиланда, которые пострадали от цунами годом ранее. Принимая во внимание длинную историю стихийных бедствий в Карибском бассейне, страны этого региона предложили в рамках переговоров по зоне свободной торговли американских стран (АЛКА) включить новые параметры для расчета антидемпинговых пошлин, которые учтут последствия влияния этих катастроф на экономику и экспорт продукции.
Помимо торговых преференций и смягчения мер торгового протекционизма есть и другие действия, которые могут использоваться для облегчения процесса восстановления стран, пострадавших от стихийных бедствий. Эти действия касаются:
- изменения классификации развивающихся стран (просьба Мальдив после цунами 2004 г.) для получения дополнительных гибкостей в рамках многосторонней торговой системы;
- смягчения правил по защите прав интеллектуальной собственности для производства и импорта лекарств в более широком масштабе;
- временного устранения ограничений в торговле услугами, чтобы, например, услуги экспресс-доставки стали более доступными.
Эти новые тенденции в области торговой политики и неоднократные стихийные бедствия в Южной Америке, Карибском бассейне и других развивающихся регионах, которые имеют важное коммерческое значение и геополитическое положение, ставят, например, такую страну, как Бразилия, перед выбором – следует ли сделать эти механизмы частью ее торговой политики и необходимо ли отразить их в более ясных стандартах, принятых на многостороннем уровне.
Диего Бономо – Директор по вопросам политики в Бразильско-американском деловом совете