Апрель - Май 2009 г. Выпуск 3
Процесс принятия новых членов в ВТО весьма сложен и включает в себя переговоры по широкому кругу вопросов. Важно, чтобы суть данного процесса понимали не только вовлеченные в него должностные лица, но и представители гражданского общества государств-кандидатов. В докладе о присоединении к ВТО, подготовленном международной неправительственной организацией «Оксфам», сделана попытка обобщить опыт недавно принятых в ВТО стран, проанализировать процесс их подготовки к членству в ВТО и ход переговоров.
Страны, подавшие заявку на присоединение к ВТО, сталкиваются со сложной и, в большинстве случаев, длительной процедурой. Сначала создается Рабочая группа, которой поручается изучить внешнеторговый режим страны-кандидата и направить свои рекомендации в Генеральный совет ВТО. В состав Рабочей группы может войти любой член ВТО, заявивший о своем желании поучаствовать в переговорном процессе. Задача страны-кандидата и членов Рабочей группы – выработать в ходе двусторонних и многосторонних переговоров условия членства присоединяющейся страны. По результатам переговоров формируется пакет документов, который содержит обязательства страны-кандидата. Этот пакет представляется на рассмотрение всех членов организации, и Министерская конференция ВТО или Генеральный совет принимают решение, может ли страна-кандидат стать членом ВТО.
В докладе «Оксфама» отмечается, что с каждым новым принятым в ВТО членом требования к кандидатам немного увеличиваются. При этом велика вероятность того, что обязательство, принятое ранее присоединившейся страной, будет предложено Рабочей группой всем последующим странам-кандидатам.
Количество времени, которое занимают переговоры о присоединении к ВТО, также растет. Беспрецедентно коротким был период присоединения к ВТО Кыргызстана – всего лишь 2 года, тогда как Непал, Камбоджа и Вьетнам ждали принятия в организацию на протяжении 14, 9 и 12 лет соответственно. Процесс присоединения России все еще не закончен, хотя заявка была подана в июне 1993 года. Странам, желающим стать членами ВТО, стоит готовиться к по меньшей мере десятилетним переговорам. Для этого необходимы ресурсы, порой весьма значительные, особенно для малых и бедных стран. Хотя быстрый процесс принятия в организацию помог бы сэкономить расходы в краткосрочном периоде, авторы доклада отмечают, что странам необходимо предоставить время для тщательного обсуждения каждого спорного момента и выработки оптимального для их развития пакета соглашений.
В докладе «Оксфама» отмечается также весьма сильное влияние крупнейших членов ВТО на процесс присоединения к организации новых стран. Часто скорость переговорного процесса и его успех определяются именно такими членами ВТО. А иногда принятие некоторых стран в ВТО блокируется ими по политическим причинам. Так, Ирану и Сирии не раз отказывали в статусе наблюдателей из-за возражений США. В то же время, Ираку этот статус был предоставлен еще до того, как в стране было избранно суверенное правительство.
Членство в ВТО обычно подразумевает необходимость проведения большого количества изменений и реформ в стране, а также приведение ее законодательства в соответствие с нормами организации. В частности, могут потребоваться реформирование системы налогообложения, корректировка торговой политики и контролирование выполнения торговых соглашений.
Такая работа требует большого количества высокопрофессиональных экспертов, поэтому не удивительно, что многие присоединяющиеся к ВТО страны нуждаются в технической поддержке. В особенности это касается наименее развитых стран, не имеющих ресурсов для самостоятельного финансирования подобных программ. В таких случаях на помощь приходят страны-доноры, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и сама ВТО. В частности, члены ВТО взяли на себя обязательство предоставлять техническую поддержку наименее развитым странам в ходе процесса их присоединения к организации. Это обязательство отражено в Министерской декларации, принятой 18 декабря 2005 года.
Авторы доклада считают, что техническая поддержка в сфере торговли должна предоставляться в соответствии с приоритетами национального развития и иметь достаточный объем, чтобы быть эффективной. Странам надлежит стремиться использовать эту помощь с максимальной для себя выгодой и уверенно отвергать проведение нежелательных на данный момент реформ. Для этого они должны сохранять контроль над осуществлением программ по технической поддержке, не отдавая все рычаги управления в руки стран-доноров. Это может оказаться довольно сложной задачей для бедных государств, испытывающих недостаток экспертов по торговле.
Еще в 2004 г. группа наименее развитых стран выразила мнение, что существующие программы технической поддержки не соответствуют их нуждам. Сомнения были высказаны по поводу качества, содержания и объема программ. Недовольство вызвала также распространенная практика оказания технической поддержки членами ВТО, которые входили в Рабочую группу и использовали ситуацию для продвижения своих интересов.
Так, статистика Всемирного банка показывает, что, например, Вьетнам при подготовке к присоединению к ВТО получал значительную техническую поддержку. Тем не менее, при ближайшем рассмотрении выясняется, что большинство доноров при этом являлись членами Рабочей группы, имеющими собственные интересы в переговорном процессе. Поддержка, предоставляемая ими, часто касалась тех аспектов, по которым в ходе переговоров на Вьетнам оказывалось наибольшее давление.
Опыт стран, недавно присоединившихся к ВТО, иллюстрирует, как сложно бывает избежать дополнительных требований со стороны членов Рабочей группы и добиться для себя льгот и привилегий, которыми пользуются первоначальные члены организации. Тем не менее, этот опыт можно обобщить в виде ряда простых рекомендаций, следование которым может значительно облегчить принятие страны в ВТО.
1. Осознать реальные экономические выгоды от присоединения к организации. Необходим тщательный анализ плюсов и минусов данного шага. Обещания помощи в проведении реформ со стороны доноров могут помешать правительству страны распознать реальные последствия вступления в ВТО.
2. Вовлекать гражданское общество в процесс обсуждения целесообразности присоединения к организации. Это также подразумевает активное информирование населения (и особенно тех групп, которых присоединение к организации затронет в наибольшей степени) о возможных последствиях. Кроме того, у общественности должна быть возможность вносить свой вклад в ход переговорного процесса.
3. Правильно подойти к подготовке меморандума о режиме внешней торговли. Это – базис, с которого начинается переговорный процесс по присоединению к ВТО. В ходе его подготовки правительства стран-кандидатов при поддержке ЮНКТАД должны получить четкое представление об особенностях торгового режима своих стран, что поможет им сформировать стратегию переговоров с членами Рабочей группы. Нужно понять, в каких аспектах следует занимать оборонительную или наступательную позицию, где можно пойти на уступки без ущерба для перспектив дальнейшего развития.
4. Сформировать сплоченную и компетентную команду для ведения переговоров. Эта команда должна быть вовлечена в процесс подготовки пакета документов, начиная с меморандума внешнеторгового режима. Команда должна объединить представителей разных министерств и обеспечить эффективную координацию связанных с присоединением действий внутри правительства. Изменения в составе переговорной команды могут привести к потере накопленных знаний и опыта, что уменьшит шансы на успешное завершение переговоров.
5. Понять мотивы стран, вошедших в Рабочую группу. Осознание особенностей торговой политики и переговорной тактики оппонентов может помочь претендующей на вступление стране выработать свою стратегию. Хорошим началом стали бы консультации с недавно присоединившимися к ВТО странами по данному вопросу, а также тщательное изучение обзоров торговой политики членов Рабочей группы.
6. Грамотно использовать предлагаемую техническую поддержку. Это станет возможным лишь после проведения исследований о возможном влиянии присоединения к ВТО на все сферы жизнедеятельности страны. Четко представляя это влияние, правительство сможет лучше управлять ресурсами, выделенными стране в качестве технической поддержки. Важным моментом является подготовка лиц, которые будут участвовать в переговорах, чтобы обеспечить лучшее понимание ими соглашений ВТО. Этот процесс может потребовать дополнительного времени и ресурсов, однако задержки на ранней стадии подготовки к присоединению будут с лихвой компенсированы в ходе переговоров.
7. Использовать гибкость правил ВТО. Знание и понимание правил организации, а также возможных исключений из них и привилегий является залогом успешного ведения переговоров.
8. Выработать грамотную тактику переговоров. Страны, которым только предстоит вести переговорный процесс, должны воспользоваться опытом государств, уже ставших членами ВТО. Установление диалога с недавно принятыми в ВТО членами – хорошее начало. Также разумно попытаться заручиться поддержкой некоторых стран, входящих в состав Рабочей группы, – это может помочь уменьшить количество заведомо невыгодных для страны требований.
В дополнение к перечисленным рекомендациям следует отметить, что с увеличением числа стран, присоединяющихся к ВТО, процесс принятия новых членов становится объектом пристального внимания и активной критики. Государствам, только собирающимся присоединиться к организации, также следует высказывать свое мнение по вопросам, касающимся данной процедуры. Их мнение может быть учтено в ходе реформирования системы принятия в ВТО новых членов, призывы к которому сегодня звучат все больше.
Полный текст доклада «Оксфама» о присоединении к ВТО находится в Интернете по адресу: http://www.oxfam.org.nz/imgs/whatwedo/mtf/8554%20oxf%20wto%20book_dr3.pdf