Выпуск 2 - апрель 2014
Анастасия Грачева и Дарья Карман
Программа «Восточное партнерство», разработанная согласно шведско-польской инициативе в 2009 г., предполагает создание необходимых условий для ускорения политической ассоциации и дальнейшей экономической интеграции между Евросоюзом и его «восточными партнерами», в качестве которых были названы шесть стран, ранее входивших в состав СССР: Украина, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан, Беларусь. Механизмом реализации программы стала разработка и осуществление соглашений об ассоциации (далее - соглашения), предусматривающих создание «глубоких и всеобъемлющих» зон свободной торговли (ЗСТ). Сегодня из них только три рассматривают проекты заключения соглашений об ассоциации. Украина на днях подписала политическую часть соглашения, заявив о намерении подписать экономическую часть после президентских выборов. Молдова и Грузия парафировали текст соглашения на саммите «Восточного партнерства» в Вильнюсе в ноябре 2013 года. Проект соглашения не был согласован Азербайджаном, который ведет переговоры с ЕС с 2010 г., а Армения в сентябре прошлого года заявила о намерении вступить в Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана (ТС). Беларусь не вступила в переговорный процесс в рамках программы «Восточное партнерство».
По мнению ряда зарубежных экспертов, для достижения в долгосрочной перспективе положительного экономического эффекта, предусмотренные соглашениями с ЕС инициативы требуют значительных финансовых вложений и структурных преобразований со стороны «восточных партнеров». К такому заключению пришли специалисты ЕС в исследовании «Сближение законодательства стран Восточного партнерства с законодательством ЕС в экономической сфере», подготовленном по запросу Европарламента. Аналогичные выводы содержатся и в отчете о санитарных и фитосанитарных мерах соглашения о зоне свободной торговли между ЕС и Украиной, подготовленном консалтинговой компанией “CTA Economic & Export Analysts LTD” (Великобритания). В этом отчете высказывается предположение о том, что Украина в рамках создаваемой ЗСТ может стать основным экспортером мяса, мясной продукции, животных жиров и фруктов, однако экономического эффекта стоит ожидать только в долгосрочной перспективе и при условии полной гармонизации санитарных и фитосанитарных мер с европейскими стандартами.
Соглашения об ассоциации представляют собой комплексные документы в области экономического регулирования и в совокупности образуют альтернативу существующей и динамично развивающейся правовой системе Содружества Независимых Государств (СНГ). К примеру, соглашения предусматривают укрепление государственного суверенитета, проведение масштабных рыночных преобразований, содействие экономическому и социальному развитию, осуществление согласованной внешнеторговой политики. Однако все эти цели и задачи уже закреплены и реализуются в рамках нескольких десятков двусторонних и многосторонних соглашений, последовательно заключенных на пространстве СНГ. На основании действующих договоренностей была разработана Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 года, которая в качестве основных целей закрепляет устойчивое развитие экономик, повышение благосостояния населения, обеспечение экономической, энергетической, продовольственной и экологической безопасности, создание условий для формирования и развития рыночных отношений, поддержку и взаимовыгодное использование имеющихся стратегических ресурсов, транспортных коммуникаций и производственных мощностей. Как отмечается в преамбуле Договора о создании Содружества Независимых Государств (1991) интеграционные процессы в рамках СНГ развиваются, в частности, на основе исторической общности стран, сложившихся и устоявшихся социальных, культурных связей и активного экономического сотрудничества.
Важно, что соглашения об ассоциации предусматривают одностороннее сближение законодательства стран-участниц «Восточного партнерства» с нормами Евросоюза, не учитывая как особенностей институтов национального права «восточных партнеров», так и принятых ими обязательств в рамках международных договоров, в частности, по взаимодействию с Содружеством. В отличие от требований «глубокой и всеобъемлющей» унификации законодательства в рамках ассоциации с ЕС, правовая система СНГ предоставляет приоритет национальным интересам каждого участника в соответствии с принципом признания и уважения суверенитета в определении государственной политики. Иными словами, модель соглашения с ЕС по сути отнимает у стран «Восточного партнерства» возможность принимать отличные от принятых в ЕС регулятивные инструменты, тогда как в СНГ страны договариваются об основных принципах, в рамках которых и с учетом национальной специфики могут применяться отличающиеся меры регулирования.
Риски институционального характера. Подписание соглашений исключает возможность участия стран «Восточного партнерства» в региональных экономических объединениях на пространстве СНГ, в частности в Таможенном союзе. Прежде всего это связано с предусмотренной проектами соглашений постепенной интеграцией стран «Восточного партнерства» во внутренний рынок ЕС посредством создания зон свободной торговли и проведения согласованной внешнеторговой политики. Так, соглашения об ассоциации предполагают создание торговых комитетов с целью проведения консультаций по вопросам торговой политики, в том числе вступлению стран в региональные объединения, что ставит реализацию внешнеторговой политики стран-участниц «Восточного партнерства» в прямую зависимость от решений ЕС. Данные положения противоречат ряду действующих соглашений в рамках СНГ, в частности, статье 3 Договора о создании экономического союза 1993 г. (в этой статье предусматривается свободное перемещение товаров и услуг, проведение согласованной внешнеэкономической и таможенной политики), а также отдельным положениям Договора о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 года.
Помимо этого, как отмечают эксперты, имплементация положений соглашений об ассоциации не может идти одновременно с реализацией странами «Восточного партнерства» двусторонних и многосторонних договоренностей в рамках СНГ, поскольку они часто основаны на противоположных нормах. Аналогично: исполнение существующих обязательств в рамках СНГ содержит риск неисполнения обязательств, предусмотренных проектами соглашений об ассоциации.
Риски, связанные с либерализацией торговли в сфере услуг, инвестиций и торговли товарами. Предусмотренная соглашениями постепенная либерализация таможенных тарифов, в частности их обнуление, не всегда совместима с экспортно-импортным тарифным регулированием ТС, а также с положениями Договора о создании зоны свободной торговли СНГ (2011). Либерализация торговли с ЕС несет риск резкого роста импорта из стран-участниц «Восточного партнерства» на территорию других стран СНГ, что может привести к серьезному ущербу для их отраслей промышленности. По оценкам экспертов, имплементация соглашения между ЕС и Украиной содержит риск нанесения серьезного ущерба экономике России в несколько миллиардов долларов США. Одна из причин этого ущерба - так называемый эффект домино, характерный для зон свободной торговли с разной конфигурацией. Для устранения этого риска страны СНГ в рамках соглашения о свободной торговле договорились о специальных положениях, позволяющих вводить дополнительные меры по защите рынка в случае негативного развития ситуации с ввозом товаров из участников соглашения, заключивших в свою очередь договоры о свободной торговле с третьими странами.
Требования соглашений по сближению законодательства стран «Восточного партнерства» с европейским в сфере услуг и инвестиций также содержат риски ухудшения условий доступа российских предприятий на рынки «восточных партнеров», а также риски нарушения обязательств в рамках двусторонних и многосторонних соглашений СНГ (например, в энергетическом секторе). Кроме того, проводимые в настоящее время переговоры по взаимной либерализации услуг и доступу инвестиций на рынки стран-участниц «Восточного партнерства» могут быть приостановлены, а достигнутые договоренности отменены.
Риски, связанные с техническими барьерами в торговле, режимами защиты прав интеллектуальной собственности, энергетическими директивами ЕС. Предусмотренная соглашениями об ассоциации односторонняя гармонизация технического регулирования и сближение санитарных и фитосанитарных стандартов предполагает установление директив ЕС в качестве обязательных для применения на территории «восточных партнеров» без предоставления им возможности участия в разработке данных документов. Более того, свод европейских стандартов принимается в качестве национальных, что исключает возможность их применения в рамках действующих двусторонних и многосторонних соглашений СНГ, а принимаемые странами «Восточного партнерства» обязательства содержат риск создания дополнительных технических барьеров во взаимной торговле с Россией.
Помимо этого, существует риск ограничения доступа или его полного запрета на рынки стран «Восточного партнерства», поскольку соглашения об ассоциации требуют изменения технического регулирования, в том числе отмены или замены действующих технических регламентов. Так, например, изменение требований в сфере технических регламентов и оценке соответствия повлечет ограничение экспорта отдельных российских товаров вплоть до полного запрета (асбест). Общий ущерб российских отраслей промышленности от перехода Украины на новые стандарты технического регулирования, по оценке экспертов, составит более 2,2 млрд долл. США.
Существенные риски негативного воздействия ожидаются и в энергетическом секторе. Проекты соглашений содержат ссылки на Договор об Энергосообществе, предусматривающий реализацию и внедрение в национальное законодательство директив ЕС в области электроэнергии, газовой и нефтяной отрасли, а также требования регламентов по уведомлению Еврокомиссии о проектах инвестиций в энергетическую инфраструктуру. Положения соглашений об ассоциации также запрещают двойное ценообразование на энергоносители, а в части транспортировки электроэнергии и природного газа и доступа третьей стороны к фиксированной инфраструктуре стороны обязуются адаптировать свое законодательство к стандартам ЕС. В случае имплементации данных положений стоит ожидать искусственного сокращения объема экспортных поставок энергоресурсов из России в страны «Восточного партнерства».
Риски, связанные с таможенным администрированием, включая правила происхождения товаров. Создание зон свободной торговли между ЕС и странами-участницами «Восточного партнерства» содержит риски резкого роста объема импорта, в том числе несанкционированного. Например, поставки европейских товаров под видом украинских будут являться нарушением Украиной своих международных обязательств, в частности, в рамках СНГ. Размещение производственных мощностей ЕС в странах «Восточного партнерства» и последующий реэкспорт продукции в рамках действующих соглашений СНГ может привести к увеличению импорта европейских товаров на территорию стран-участниц СНГ. Еще одним риском негативного воздействия может стать вытеснение национальной продукции с внутренних рынков «восточных партнеров» на рынок ТС.
Помимо этого, предусмотренные проектами соглашений об ассоциации правила происхождения товаров содержат наиболее либеральные критерии по изменению знаков товарной номенклатуры по сравнению с критериями, предусмотренными правилами СНГ. Это может способствовать получению существующих в рамках СНГ преференций в отношении товаров, происходящих с территории ЕС, при условии их минимальной переработки на территории стран-участниц «Восточного партнерства». В частности, согласно проекту соглашения об ассоциации с Украиной, для изменения кода товарной номенклатуры по позиции ТН ВЭД 1601 (колбасы) на уровне 4-х знаков допускается использование импортного мяса без ограничения адвалорной доли, что означает (при выполнении критерия «смена на уровне 4-х знаков») возможность определения товара как «происходящего» с Украины при неограниченном использовании импортного сырья. В силу этого территории стран-участниц «Восточного партнерства» могут превратиться в своеобразный шлюз, через который европейская продукция будет поступать в рамках действующих преференций на рынки стран СНГ.
Стоит также отметить, что положения соглашений, заключенных в рамках СНГ, и положения проектов соглашений об ассоциации существенно различаются в отношении критериев происхождения товаров и требований подтверждения происхождения товаров, что не представляет возможным конвергенцию данных сфер регулирования между странами СНГ и ЕС.
Существует и полярное мнение, что реализация соглашений об ассоциации не только не окажет негативного влияния на торгово-экономические отношения в рамках СНГ, но и будет способствовать развитию торговли в регионе. В частности, в качестве положительных эффектов от экономической интеграции ЕС со странами «Восточного партнерства» авторы программы отмечают расширение доступа на рынки, увеличение конкуренции, понижение уровня цен, увеличение товарооборота и, как следствие, повышение экономического роста, улучшение качества жизни и благосостояния населения.
Однако названные положительные эффекты могут быть достигнуты исключительно при условии взаимовыгодного торгового сотрудничества с ЕС при полной гармонизации действующего законодательства участниками партнерства. При оценке возможных последствий либерализации рынков в рамках экономической интеграции с ЕС следует учитывать опыт стран Восточной Европы и Прибалтики, например Литвы и Польши. Несмотря на то, что Литва стала членом Евросоюза почти десяти лет назад, литовская продукция так и не завоевала рынок ЕС, и основная доля экспорта продукции по-прежнему приходится на страны СНГ (преимущественно Россию). Помимо этого, произошло ухудшение уровня жизни населения, что подтверждается отрицательным естественным приростом, массовой эмиграцией и, как следствие, депопуляцией.
Стоит отметить, что положительный прогноз ЕС касательно реализации программы «Восточное партнерство» не учитывает опыт интеграции ЕС со странами - бывшими республиками в составе СССР, а также Восточной Европы, не отражает принцип регионализма, не учитывает национальные особенности стран и носит декларативный характер. Поэтому сомнительными являются ожидания иного, отличного от литовского, сценария развития торгово-экономического сотрудничества ЕС с Украиной, Молдовой и Грузией, в частности существенного изменения торговых потоков между ЕС и странами «Восточного партнерства».
Таким образом, несмотря на прогнозируемые авторами проекта положительные экономические эффекты, наиболее вероятны риски негативных последствий с точки зрения их влияния на торгово-экономическое сотрудничество в рамках СНГ. Представляется наиболее вероятным, что ассоциация с ЕС приведет к нарушению естественного развития интеграционных процессов на пространстве СНГ, неисполнению странами своих обязательств по существующим международным соглашениям, разрушению сложившихся тесных внешнеторговых связей (в том числе по производственной кооперации) и усложнению системы нетарифного регулирования, что вызывает обоснованные опасения стран-членов Содружества.
Взгляды авторов подписанных статей принадлежат авторам и не обязательно отражают взгляды МЦТУР и «Эко-Согласия».
Источник: «Мосты»
Анастасия Грачева - главный специалист-эксперт отдела правового сопровождения торговых переговоров Департамента торговых переговоров Минэкономразвития России
Дарья Карман - ведущий специалист-эксперт отдела торговой защиты Департамента торговых переговоров Минэкономразвития России
