Апрель 2011 г. Выпуск 2
Изабель Рамду
Начиная с 2002 г. большинство африканских стран ведут переговоры с ЕС о заключении соглашений об экономическом партнерстве, и запрос ЕС отказаться от экспортных пошлин стал одним из главных спорных моментов на этих переговорах.
Позиция ЕС вызвала озабоченность многих африканских стран, поскольку отказ от экспортных пошлин ограничит их возможности реагировать на экономические проблемы развития, в частности, поддерживать новые отрасли. Жесткий подход европейцев по экспортным пошлинам связывается в значительной степени с желанием ЕС обеспечить себе доступ к сырью.
За последние два десятилетия Африка превратилась в стратегический регион, откуда идут поставки топлива и сырья. Действительно, растущий спрос на некоторые критические сырьевые товары привел к увеличению присутствия в Африке таких стран, как Китай и Индия, и укреплению их экономических связей с африканскими странами. Эта новая конфигурация принципиально и навсегда изменила экономические, дипломатические и геополитические отношения между Африкой и ее традиционными и историческими торговыми партнерами.
Увеличение спроса на сырье вызвано рядом факторов, в том числе ростом мирового населения, быстрой урбанизацией и индустриализацией, особенно в крупных странах с развивающейся экономикой. При этом сохранение установившейся тенденции в производстве сырьевых материалов приведет к тому, что к 2050 г. мир произведет больше сырьевых материалов, чем когда-либо.
Важно подчеркнуть, что сырьевые товары лежат в основе базовых видов экономической деятельности, в том числе сельского хозяйства, промышленности, строительства, энергетики и транспорта. Они, по всей видимости, будут оставаться основным вкладом в промышленное развитие. Хотя в настоящее время мало доказательств непосредственного недостатка сырья в глобальном масштабе, борьба за сырье вызвала коренные изменения на мировом рынке, угрожает занятости населения, конкурентоспособности и выживанию отраслей и может поставить под угрозу экономическое превосходство некоторых развитых стран.
Все государства, как богатые природными ресурсами, так и те, которые находятся в зависимости от импорта сырьевых товаров, принимают стратегии, направленные либо на сохранение своих природных запасов либо на обеспечение их доступа извне. Многие богатые ресурсами странами принимают меры, в том числе протекционистского характера, чтобы сохранить ресурсы для своего промышленного развития, что часто приводит к серьезным искажениям на мировом рынке. Например, Китай недавно принял меры по ограничению экспорта определенных ключевых сырьевых материалов, в том числе редких металлов.
Страны, зависящие от импортных ресурсов, разработали стратегии по обеспечению доступа к таким товарам по справедливым и неискаженным ценам. ЕС, США и Япония определили свои стратегии, которые отражают общую обеспокоенность. В частности, в 2008 г. Комиссия ЕС подготовила обращение к Европейскому парламенту и Европейскому совету на тему « Инициатива по сырьевым материалам – обеспечение наших важнейших потребностей для экономического роста и занятости в Европе », в котором отражены три основных элемента: доступ к сырью на неискаженных условиях, устойчивые поставки сырья из европейских источников и сокращение потребления первичного сырья. Комиссия ЕС составила список из 41-го наименования минерала и металлов, которые имеют стратегическое значение для Европы, 14 из них были классифицированы как «критические».
Для удовлетворения своих критических потребностей ЕС намерен использовать все имеющиеся торговые инструменты, чтобы обеспечить доступ к сырьевым товарам. Речь идет об инструментах, позволяющих защитить рынок и индустрии от несправедливой конкуренции, а также о более строгих правилах ВТО и торговых соглашениях с ключевыми торговыми партнерами, в том числе по инвестициям.
В ответ на недавнюю волатильность цен на сырьевые товары и рост искажений на глобальных сырьевых рынках из-за протекционистских мер, Комиссия ЕС представила новый документ от 2 февраля 2011 г. « Решение проблем на товарных рынках и в отношении сырьевых товаров ». Этот документ расширил сферу применения инициативы по сырьевым товарам 2008 г. за счет включения ряда других товаров, например энергии и продукции сельского хозяйства, а также подтвердил обязательства ЕС усилить действия по линии «дипломатии на сырьевые товары», чтобы обеспечить доступ к стратегическому сырью. В частности, ЕС намерен уточнить свою политику развития в отношении стран Африки, чтобы помочь им использовать природные богатства в процессе устойчивого и всеобъемлющего роста. Сотрудничество будет направлено на увеличение прозрачности, улучшение управления, торговли и инвестиционного климата в сырьевом секторе экономики. Кроме того, ЕС будет поощрять свои финансовые институты поддерживать инфраструктуру стран Африки, а также проекты по добыче и переработке сырьевых товаров с целью облегчения поставок сырья.
Что касается стратегии Китая, то предусматриваются два способа для обеспечения доступа к сырьевым товарам по экономически эффективным ценам: на внутреннем фронте Китай намерен расширять местные инвестиции в собственную эксплуатацию и производство, а также ограничить экспорт некоторых ключевых сырьевых товаров. В некоторых случаях уже приняты меры по ограничению иностранных инвестиций. На международной арене Китай очень активен в обеспечении доступа к сырью во многих странах мира. Правительство призвало частные компании к приобретению сырья за рубежом и финансированию соответствующей инфраструктуры и сектора услуг, в частности в Африке.
Быстрое развитие экономик некоторых стран, в частности Китая, и их растущий аппетит на сырье бросают новые вызовы как развитым странам, так и африканским государствам. Страх возможного дефицита сырья и потери контроля над относительно привилегированным доступом к сырью подтолкнул европейцев к проведению исследований для определения критически важных материалов для экономического роста и занятости и принятия политических мер с целью обеспечения доступа к сырью.
Африка богата природными ресурсами: на нее приходится около 30% мировых запасов более 60 видов металлов и минералов. Большая часть ее территории все еще не исследована, и потенциальные запасы ресурсов, несомненно, огромны. В настоящее время средняя доля Африки в мировом производстве и в экспорте сырьевых товаров на рынок ЕС довольно ограничена. Несколько африканских стран, за исключением Южной Африки и Конго, являются важными производителями и экспортерами сырьевых материалов, которые ЕС считает критическими. Эта ситуация может сохраниться: чрезмерная зависимость Европы от поставок основных критических сырьевых товаров из Китая оказалась особенно болезненной в последнее время, и ЕС, безусловно, пытается диверсифицировать источники поставок сырья.
Как единственный регион, который ясно обозначил свою стратегию по обеспечению доступа к сырьевым материалам, ЕС вызвал страстные дебаты вокруг мотивов и возможных последствий своей инициативы для стран, богатых ресурсами, в том числе в Африке. Критики справедливо описали возможные проблемы, связанные с несколько меркантильным подходом ЕС к торговле – ЕС предлагает предусмотреть в торговых соглашениях запрет на использование экспортных пошлин и других торговых ограничений.
Не менее тревожным является также запрос ЕС к африканским странам взять обязательства по доступу в не связанный с услугами инвестиционный сектор. Хотя никто не отрицает, что прямые иностранные инвестиции – ключевой элемент для экономического развития, тем не менее, без надлежащей правовой и институциональной структуры в горнодобывающем секторе, открытый доступ может нанести больше вреда, чем пользы некоторым странам со слабым управлением.
Китайский способ ведения бизнеса уже соблазнил ряд африканских стран. Например, китайские горные проекты часто сопровождаются инвестициями, направленными на улучшение инфраструктуры. Странам Африки необходимо быть предельно бдительными, чтобы избежать необратимой бартерной игры «инфраструктура за ресурсы», в которой необходимые инвестиции в инфраструктуру просто обмениваются на долгосрочные контракты на добычу ресурсов, которые могут привести к разрушительным и разорительным последствиям.
И ЕС, и Китай преследуют коммерческие интересы – получение наибольшего количества сырья по самой низкой стоимости для обеспечения своих потребностей. Африканские страны тоже должны заняться стратегией и обеспечить наилучшие условия для своего населения.
Несмотря на эти большие проблемы, у стран Африки есть возможности для увеличения сотрудничества с ЕС и другими партнерами. Цель всех стран с недостаточными ресурсами – обеспечить доступ на рынки, и в их интересах установить хорошее управление ресурсами. Для этого африканским странам нужна институциональная поддержка, техническая и финансовая помощь в создании необходимой нормативной правовой базы.
Например, в документе ЕС по сырьевым материалам подчеркивается, что ЕС необходимо улучшить согласованность между политикой в области развития и доступом к сырью, укрепить государство и управление. Доклад указывает на необходимость улучшения прозрачности всей цепочки поставок и разработки кода поведения для компаний, работающих в третьих странах. Странам Африки следует работать вместе с ЕС и другими своими партнерами, чтобы их компании раскрывали информацию, связанную с контрактами, платежами роялти, декларировали доходы и публиковали бухгалтерскую отчетность.
Кроме того, рекомендуется увеличить взаимодействие в области геологических исследований, чтобы улучшить знания о запасах полезных ископаемых. Одной из наиболее слабых сторон многих богатых ресурсами стран – асимметрия информации между правительствами и инвесторами, которая приводит к заключению невыгодных сделок.
Африканским странам следует настаивать, чтобы иностранные компании использовали товары и услуги внутреннего производства и местный персонал и участвовали в передаче технологий. Это поможет развить предпринимательскую деятельность, образовать полюса роста вокруг горной промышленности и создать новые рабочие места.
Изабель Рамду – сотрудник программы Европейского центра управления политикой развития
Статья основана на работе автора“Shopping for Raw Materials: Should Africa be worried about EU Raw Materials Initiative?”