Март 2009 г. Выпуск 2
Крейг Ван Грасстек
Какими будут основные черты торговой политики Администрации США при Президенте Б. Обаме? Некоторые подсказки уже есть, например недавние споры о призыве «покупайте американское» в законопроекте о пакете мер антикризисного экономического стимулирования экономики США. Хотя отдельные эксперты рассматривают этот эпизод лишь как еще одно проявление глобальной тенденции к экономическому национализму, при его внимательном изучении можно получить более многогранное представление о возможной направленности новой американской торговой политики.
Речь идет о положении законопроекта о пакете мер экономического стимулирования объемом в 787 млрд долл. США, которое требует, чтобы практически все изделия из стали и железа, а также другие промышленные товары, используемые в программе экономического стимулирования (в том числе необходимые для обеспечения транспортных проектов стоимостью 48 млрд долл. США), производились в Соединенных Штатах Америки. После того как Палата представителей внесла эту поправку, начались громкие споры – как в США, так и за рубежом. Учитывая обеспокоенность администрации в связи с этим протекционистским призывом, Сенат внес в законопроект поправку, уточняющую, что данное положение «должно применяться таким образом, чтобы это отвечало обязательствам Соединенных Штатов Америки по международным соглашениям». Такая формулировка сохранилась в окончательном варианте законопроекта, который 17 февраля подписал Президент Б. Обама.
Этот инцидент может оказаться симптоматичным, демонстрируя политическую атмосферу, в которой торговая политика формируется эпизодически и рассматривается как второстепенное направление, но при этом в результате все же сохраняется строгое соответствие существующим торговым соглашениям. Кроме того, это еще и неплохая иллюстрация сохраняющихся в торговой системе пробелов и пример того, почему Соединенным Штатам и их торговым партнерам следует вдохнуть новую жизнь в свои усилия по устранению этих пробелов в рамках раунда Доха.
Американский пакет мер экономического стимулирования может указывать на следующую тенденцию: гораздо больше внимания уделяется связанным с торговлей вопросам, а не ключевым вопросам самой торговой политики. Ожидается, что Вашингтон реализует новые инициативы в области регулирования бизнеса, защиты прав наемных работников, применения законов о безопасности продуктов питания и других товаров, введет более жесткие меры для обеспечения безопасности в портах, а также выделит больше кредитов, гарантий и других субсидий для привилегированных отраслей. Кроме того, открывается простор для новых связанных с торговлей налогов и пошлин, а также возникает опасность того, что растущий бюджетный дефицит США приведет к искажению процентных ставок и стоимости доллара.
Основные задачи в каждой из этих областей выходят за пределы собственно торговой политики, но все они потенциально могут повлиять на интересы торговых партнеров США. И, как продемонстрировал этот первый эпизод с требованием «покупайте американское», Конгресс может сознательно использовать такие потенциальные возможности. В конечном итоге возможен если не полный коллапс торговой системы, которого опасаются некоторые эксперты, то как минимум существенная эрозия в слабых местах этой системы. А тем временем мы, вероятно, увидим более активно функционирующим Орган по разрешению споров ВТО, чем переговоры в рамках раунда Доха.
Подход Президента Б. Обамы к торговой политике на этой очень ранней стадии его пребывания у власти можно лучше всего охарактеризовать как «пассивное фритрейдерство». Администрация США показала, что она будет предпринимать шаги, чтобы избежать обвинений в протекционизме, но ей еще предстоит продемонстрировать особое рвение в том, чтобы сделать либерализацию торговли одним из важных компонентов своей стратегии восстановления экономики.
Пока еще нет оснований предполагать, что нынешняя администрация имеет протекционистские планы. Не по ее инициативе было предложено требование «покупать американское». И все же нет никаких признаков, которые бы указывали на то, что новая команда считает срочным делом проведение новых инициатив для открытия рынков, рассмотрение торговых соглашений (в частности с Колумбией, Кореей и Панамой) и ведение торговых переговоров (особенно многосторонних переговоров раунда Доха). Аналогичное впечатление создает и крайне низкий уровень значимости такой задачи, как назначение новых кандидатур на посты торгового представителя США и министра торговли.
Многие члены Конгресса США готовы воспользоваться любыми возможностями, которые может им предоставить новая администрация. Межфракционная группа по стали в Конгрессе, включающая представителей обеих партий и лоббирующая интересы своей целевой группы, получила широкую поддержку, когда председатель этой группы внес указанную поправку . Поддержка определялась не только партийной принадлежностью: республиканцы выступали против законопроекта о мерах экономического стимулирования в целом, однако внесенную поправку поддержали все республиканцы из числа членов Комитета по ассигнованиям. Точно так же предложенная Сенатом формулировка о соблюдении международных соглашений получила поддержку со стороны представителей обеих партий.
Аналогичная ситуация может повториться в ближайшие месяцы и в отношении других связанных с торговлей инициатив. В этот раз администрации США удалось добиться того, что окончательный вариант законопроекта остался в законных рамках, но нельзя гарантировать, что Конгресс не предложит новых преференциальных инициатив, которые уже не будут отвечать требованиям ВТО.
В рассматриваемом эпизоде был один интересный нюанс, который остался без внимания: даже в первоначальном варианте требование «покупайте американское» можно было бы выполнять без нарушения каких-либо обязательств США по действующим торговым соглашениям. В законопроекте прямо указывалось, что вся сталь и железо, которые используются в проекте стимулирующих мер, должны производиться в США, но также предусматривалось три исключения . Одно исключение связано со служением «общественным интересам». Хотя законопроект не приводил определение этого понятия, Правила закупок для федеральных нужд указывают, что «общественный интерес» означает, что это положение можно применять по отношению к странам, в соглашениях с которыми предусмотрены исключения из правил о закупке американских продуктов. Администрация США вполне могла бы проводить реализацию даже первоначальной формулировки законопроекта, предложенной Палатой представителей, в соответствии с торговыми соглашениями США; включенная Сенатом формулировка всего лишь сделала это более четко выраженным.
Законодательство и практика США предусматривают предоставление исключений из правил о закупке продуктов американского происхождения для четырех категорий торговых партнеров: для стран, подписавших Соглашение ВТО по правительственным закупкам (СПЗ), стран, обладающих правами правительственных закупок по соглашениям о свободной торговле с США (ССТ), бенефициаров Инициативы Карибского бассейна (ИКБ) и для наименее развитых стран (НРС). Администрация Б. Обамы явно намерена исполнять закон о мерах экономического стимулирования в соответствии со своими обязательствами по СПЗ и ССТ, но не столь очевидно, будет ли распространяться такой же режим на партнеров по ИКБ и на НРС, хотя этот вопрос представляется почти теоретическим (единственным представителем этой группы, способным производить достаточные объемы стали, является Тринидад и Тобаго).
Таким образом, закон о пакете мер экономического стимулирования в большей степени отражает существующий порядок вещей, а не является новым протекционистским шагом. Но с точки зрения глобального сотрудничества простое следование букве существующих соглашений является утраченной возможностью для обеспечения лидерства. В существующих торговых соглашениях все еще остается немало пробелов, и вполне возможно, что остальные страны мира предпримут шаги по введению жестких ограничений, которые формально будут отвечать правилам ВТО. Это будет законным шагом, но может привести к разрушительным последствиям: например, если развивающиеся страны повысят свои тарифы до предельно допустимого – связанного – уровня в рамках своих обязательств перед ВТО.
К странам, которые могут с наибольшей вероятностью склоняться к применению аналогичных мер, относятся те, чьи интересы не защищены действующими соглашениями. Страны БРИК (Бразилия, Россия, Индия и особенно Китай) и были настоящей мишенью вышеупомянутого дополнения, принятого Конгрессом США. Подобно тому, как в 1980-х гг. основным объектом протекционистского давления была Япония, в обозримом будущем схожие меры, скорее всего, будут определяться исходя из их воздействия на импорт из Китая.
Одной из особенностей Соглашения ВТО о правительственных закупках является то, что оно выходит за рамки «единого пакета» соглашений, охватывающего практически все соглашения ВТО, являясь плюрилатеральным соглашением с ограниченным числом участников. Только подписавшие его страны должны подчиняться соответствующим мерам регулирования и могут рассчитывать на получение связанных с ним льгот. Сейчас к числу участников этого соглашения относятся главным образом промышленно развитые страны Европы, Северной Америки и Восточной Азии. Бросается в глаза, что страны БРИК в этом списке отсутствуют.
На долю Китая и других стран БРИК приходится большая часть глобального торгового дисбаланса США, и это особенно справедливо для стали и железа. В 2008 г . на страны БРИК приходилось 12,7 млрд долл. из общего дефицита США в торговле железом и сталью (его размер – 28,8 млрд долл.). Взгляните на контраст между Китаем и Канадой: в течение долгого времени Канада была крупнейшим поставщиком стали в Соединенные Штаты Америки, но в 2008 г . уступила пальму первенства Китаю. И если торговля сталью между США и Канадой практически сбалансирована, то дефицит в торговле с Китаем составил в прошлом году 6,6 млрд долл. Права Канады пользуются двойной защитой: в качестве партнера по ССТ и в качестве страны, подписавшей СПЗ, а вот для Китая положение о закупке товаров американского происхождения под девизом «покупайте американское» закроет доступ к этому сегменту рынка США.
Тот факт, что закон о пакете мер экономического стимулирования является дискриминационным по отношению к странам БРИК, не означает, что эти страны смогут эффективно оспорить такие меры в Органе по разрешению споров ВТО. Существует четыре причины, по которым их претензии могут оказаться неэффективными.
Во-первых, Соединенные Штаты Америки, скорее всего, будут применять новые ограничения, не нарушая положений Соглашения по правительственным закупкам. Единственный иск, который когда-либо подавался в ВТО против практики правительственных закупок США, был нацелен на закон о санкциях и поэтому был связан со сферой государственных закупок лишь косвенно (речь шла о санкциях штата Массачусетс против Мьянмы). Если новые положения будут применяться таким же образом, как и существующие законы США о закупке продукции американского происхождения, то для них, скорее всего, тоже найдется своя правовая «безопасная гавань».
Во-вторых, на страны БРИК Соглашение по правительственным закупкам не распространяется. Россия пока даже не завершила своего присоединения к ВТО, а ни одна из трех других стран данной группы это соглашение не подписала. Если они не найдут оснований для претензий в рамках других соглашений ВТО (например, Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам), то правовых оснований для обращения в Орган по разрешению споров у стран БРИК будет немного.
В-третьих, система разрешения споров в ВТО ограничивает диапазон доступных защитных мер. Соглашения этой организации не требуют, чтобы страна компенсировала своим партнерам какой-либо нанесенный ранее ущерб; его цель другая – добиться выполнения обязательств. Пакет мер экономического стимулирования ограничен по времени действия, а процесс разрешения споров в ВТО никогда не отличался быстротой. К тому времени, когда будет принято решение по гипотетическому будущему спору, большинство контрактов (или даже все) уже будут заключены. Страна, выигравшая спор, сможет добиться победы в принципе, но не на практике.
И наконец, четвертой причиной для отказа от формального рассмотрения спора является то, что торговые партнеры могут вообще отказаться от такого подхода. Вместо этого они могут поддаться искушению обойти систему разрешения споров ВТО и сразу перейти к ответным мерам, или, точнее говоря, сформировать симметричный ответ. В силу изложенных выше причин это может оказаться более серьезной угрозой, чем подача претензий против США в Орган по разрешению споров.
Эпизод с призывом «покупайте американское» стал первым шансом для администрации Б. Обамы показать, как она будет согласовывать внутренние политические требования со своим стремлением найти такой подход к многосторонней дипломатии, который бы в большей степени был ориентирован на совместные действия. Результаты получились неоднозначными: выполнение обязательств лучше, чем протекционистские компромиссы, но это далеко не так хорошо, как обеспечение лидерства.
Неоднозначных результатов недостаточно в условиях нынешнего кризиса, когда Соединенным Штатам Америки следует стремиться к успешному завершению раунда Доха. Да этого и нельзя добиться усилиями одних лишь США. Рассмотренный эпизод демонстрирует, почему в интересах стран БРИК взять на себя часть этой ноши и принять амбициозный и сбалансированный комплекс обязательств. Пока мы имеем дело с набором торговых соглашений с массой лазеек, пока рассматриваются второстепенные, а не основные вопросы торговой политики и пока поддерживающие торговлю политики выбирают пассивный подход, их неспособность перехватить инициативу позволяет законодателям США и их зарубежным коллегам сеять раздоры. Несравненно лучше было бы добиться того, чтобы законодатели занимались результатами многосторонних торговых переговоров и соблюдали достигнутые договоренности.